切实把加强基层民政工作引向深入——来自浙江宁海的调研与思考

◎ 民政部第2工作组

为贯彻落实好民政部党组关于“下基层、作调研、抓落实”的部署要求，顾朝曦副部长分别于6月6日至9日、7月30日 至8月3日、9月5日至7日，三次带队赴浙江省宁波市宁海县开展蹲点调研。工作组召开了省、市、县民政部门和部分乡镇（街道）、村（社区）干部等参加的座谈会，实地走访多个村（社区），访谈10余户村民，详细了解低保政策的实施情况。总的来看，工作组认为宁海县在民政部重点工作任务的落实方面重视到位、措施到位、保障到位，相关工作取得了积极成效。

创新乡村治理体系

（一）深化村级小微权力清单制度改革，创新乡村治理机制。一是制定村级权力事项清单。2014年，宁海县梳理出台《宁海县村级权力清单三十六条》（以下简称《36条》），内容涵盖村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等19项村级公共权力事项，村民宅基地审批、困难补助申请、土地征用款分配、村级印章使用等17项便民服务事项，基本实现了村干部小微权力内容的全覆盖。二是明确各类事项办理流程。围绕《36条》要点设置，具体绘制权力行使流程图45张，明确每项村级权力事项名称、具体实施责任主体、权力事项来源依据、权力运行操作流程、运行过程公开公示、违反规定责任追究等6方面内容。三是规范村干部和村民用权办事权责。村干部严格按照《36条》中的规定遵章办事，消除了村干部以权谋私的制度漏洞。村民对照《36条》就知道办事步骤、责任单位、时间期限等权利，避免了群众对村干部的无端猜疑。

（二）健全村务监督体系，规范乡村治理运行。一是在上级党委政府监督层面，制定出台了《关于调整村干部基本报酬待遇的意见》《农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法（试行）》。县涉农部门通过信访举报、“三务公开”检查、“村账镇代理”会计核算监督、农村财务审计等监督渠道，定期会商通报发现的问题。推广使用《36条》智慧监督系统软件，所有村务都通过软件按流程操作。二是在村务监督委员会监督层面，制作了《村务监督明白卡》《村务监督对账单》《村务监督地图》，明确村务监督委员会成员的职责权限，在村党组织的领导下独立行使监督权，全面提高了村监督委员会的履职能力。三是在村（居）民监督层面，扎实推进阳光村（居）务工程，积极探索网络科技+传统模式的村（居）务公开办法，投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，让群众通过家里电视或手机等方式就可查询到村级事务办理情况。

（三）加强村民自治组织和干部队伍建设，夯实乡村治理基础。一是提高村级组织治理功能。在村委会换届选举中，县委县政府领导高度重视，县组织部、民政局等相关部门密切配合，各乡镇（街道）党（工）委全过程领导，组织人员现场督导并及时解决处理问题，圆满完成第十一届村委会换届选举工作。二是增强村干部的治理能力。积极做好对各行政村的党组织、村委会合作社和村监会等人员的业务培训，提高村干部队伍的管理服务能力，组织考评小组依据细则对村民干部进行考评。三是提升村民代表的履职能力。出台了《宁海县村民代表管理办法（实行）》《宁海县村民代表退出细则（试行）》，对村民代表的任职条件、产生方式、教育培训、权利义务、考评办法、退出管理等进行规定。

（四）积极探索创新农村社区治理，提升乡村治理效能。一是健全社区公共管理服务平台。在社区便民服务中心设立敞开式服务大厅，为居民群众提供“一站式”服务，努力解决联系服务群众“最后一公里”问题。全面建立社区工作事项清单制度，减轻社区工作负担。二是规范社区居民满意度评价机制。完善居民评议社区工作和社区评议部门工作的“双评议”制度，把社区评议部门的工作纳入部门年度目标管理考核内容。三是加强社区专职工作队伍建设。提高社区专职工作者的职业化和专业化水平，探索打造社区“全能社工”。四是深入开展城乡协商。全面推行“村民说事”制度，建立“一图三表五清单”保障制度。

大力提升养老服务功能

宁海县自1998年步入老龄社会，老年人口以每年4%至5%的速度递增。截至2017年底，全县60岁及以上老年人口为126973万人，占总人口的20.07%。为应对人口老龄化的挑战，宁海县积极发展社会养老事业和产业，满足日益增长的多元化养老服务需求，大力推进机构养老和居家养老服务。

（一）建立健全养老政策服务体系。先后出台《关于深化完善社会养老服务体系建设的实施意见》《宁海县乡镇（街道）敬老院建设三年行动计划（2015-2017）》《宁海县养老服务设施布局规划（2013-2020）》《宁海县养老服务业发展“十三五”规划》《宁海县老龄事业发展“十三五”规划》《关于宁海县居家和社区养老服务改革试点工作的实施意见》，为推进全县养老服务设施的科学布局和有序发展。

（二）加快推进养老服务设施建设。积极推进公办养老服务机构建设，加强乡镇敬老院和县社会福利院改扩建工程建设，不断提升服务质量和服务水平。依托国家级生态示范区优势，规划“十三五”末初步建成长三角“山水型”生态休闲示范养老基地。截至2017年底，全县建成养老机构21家，拥有养老床位5333张，每百名老人拥有床位数达4.2张。

（三）稳步推进居家养老服务工作。以农村居家养老服务站（中心）为平台，依托行政村、较大自然村，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。现已建成5个区域性居家养老服务中心，34个社区居家养老服务站，366个农村居家养老服务站，居家养老服务覆盖面达到100%。2018年在建区域性居家养老服务中心2个，省级示范性居家养老服务中心3个。

（四）促进社会力量参与养老服务。鼓励民间资本、社会组织和个人投资养老服务设施建设，对民办养老机构在建设用地、规费减免、融资信贷、财政补助等方面给予优惠扶持政策。鼓励养老服务企业、社会组织等以承包、租赁、委托经营、品牌管理、连锁经营等方式运营养老服务设施。社会力量举办或运营的养老服务机构享受同区域内养老机构的相关优惠政策。

深入推进社会组织的培育发展

（一）深化社会组织服务平台建设。积极推进县、镇乡（街道）、城乡社区三级社会组织服务平台建设，最终形成资源共享、运转高效、培育有效的社会组织服务网络闭环，为社会组织提供全方位的服务和支持。建立健全政府购买服务工作机制，逐步将政府对社区服务的直接投入方式转变为对社区社会组织奖励性、委托性、补贴性或购买性的投入方式。

（二）加强社会组织能力建设。实施品牌典型社会组织示范工程，重点打造行业协会商会类、公益慈善类、城乡社区服务类、旅游类、茶文化类等一批示范社会组织。鼓励和引导社会组织开展公益服务活动，允许其提取10%项目立项资金作为单位发展基金，保障社会组织可持续发展，营造社会组织积极参与公益服务的良好氛围。

（三）推进行业协会商会与行政机关脱钩工作。稳妥推进“五脱钩、五规范”工作，推进行业协会、商会与政府部门脱钩改革，促进和引导行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。

织牢社会救助安全网

（一）充分发挥社会救助托底保障职能。修订《宁海县最低生活保障办法》，完善社会救助申请“一门受理、协同办理”机制，以“浙江省社会救助信息网上审批平台”为平台，全面实行县、乡镇（街道）社会救助业务二级联网审批建设，更精准的实现低保家庭认定和救助工作。落实残疾人保障政策，将全县贫困、重度残疾人3625名纳入低保范围。

（二）严格落实低保救助的申请审批程序。实施村（居）民申请，乡镇（街道）工作人员上门调查、邻里走访和信息核查，开展村（居）民代表评议，乡镇（街道）提出初审意见并在申请人所在村（居）公示7日后提交县民政局审批，县民政局审批后在申请人所在村（居）公布，审批之日次月起按月发放低保金。

（三）加大低保核查力度。以全国农村低保专项治理工作为契机，2017年通过招投标的方式引入第三方机构对全县9600余户低保家庭进行全面复核，对不符合低保条件的对象予以坚决清理，经全面复核，已经停发不符合条件的低保户2416户3036人，补充纳入低保275户382人，杜绝了“人情保”“关系保”“错保”“漏保”等问题。

（四）完善孤儿和困境儿童基本生活保障。按照分类施保的原则，积极调整孤儿生活费标准，2017年共发放了孤儿和困境儿童生活费466余万元。加强留守儿童排摸工作，积极推动出台《关于加强留守儿童关爱保护工作的实施意见》，加强对留守儿童合法权益的保障。

存在问题及下一步计划

结合此次宁海县蹲点调研工作的实际，在总结提炼好的经验做法的同时，我们也发现在基层民政工作还存在一些薄弱的环节，其中有些是全国普遍存在的共性问题，有些则是属于具体问题，主要有：

（一）乡村治理体系建设方面。一是村干部队伍建设需要进一步加强。村庄大多青壮年外出务工，村“两委”年轻干部数量较少，村干部平均年龄偏大，文化程度水平不高，全县村委会成员平均年龄为49.1周岁，高中以下学历占59%以上。二是村集体经济发展动力不足。部分村庄村集体经济发展后劲不足，缺乏收入来源，村庄公共设施的建设和乡村环境的整治，主要依赖于上级项目和资金的支持。三是村级组织对农村社会的控制力和动员能力下降。村民对村级组织的依赖程度大为降低，更多注重于自家的经济收益和个人发展，参与村级事务的广泛性和积极性不足，村级组织和村干部的权威性和带动性弱化。村级协商形式较为单一，协商水平不高。四是乡村治理资金投入不均衡。上级涉农部门大多以条线形式下拨涉农资金支持乡村公共设施建设，由于各村争取资金能力不同，导致出现资金在不同村之间分配不均衡。

（二）养老服务体系建设方面。一是养老机构设施功能不完善。大多数养老机构仅解决老年人基本养老问题，而老年人的精神文化生活需求得不到有效满足。一些养老机构存在一定的消防安全隐患。二是养老服务人才短缺。养老服务从业人员缺口大，全县入住养老机构的老人为1800人左右，护理人员仅为160余名，大多数为初中以下学历，且不具备专业的护理知识，养老服务质量难以保障。三是社会化程度不高。社会力量投资热情不高，全县只有8家民办养老机构，其余都是政府投资兴办。政府投资运营压力大，难以满足老年人多样化、个性化需求。

下一步，工作组将在前期调研基础上，重点做好以下三个方面的工作。

一是继续做好蹲点调研工作。继续组织相关人员赴宁海县开展蹲点调研，有针对性地加强对城乡社区治理和养老服务工作的调研，深挖现状、成因、问题，总结形成具有普遍指导意义的建议。同时，全面了解民政工作在基层的落实情况，对民政政策措施、民政数据统计、民政服务设施场所、民政服务流程、各类民政服务对象等进行摸底排查，切实加强基层经办服务能力。

二是指导当地推动问题的解决。根据前期蹲点调研中发现的问题，督促宁海县严格落实民政部对民政工作的决策部署，研究制定全面加强基层民政工作的实施方案和解决具体问题的落实措施，破解民政事业发展的难点问题，解决群众反映强烈的热点问题。同时，在巩固现有成绩的基础上，着眼提高能力建设，梳理完善社会组织登记、管理、变更、年检等工作机制，建立健全养老服务体系，完善社区民主协商五步工作法，拓宽基层治理群众参与渠道，增强社区居民的参与治理能力，推进社区服务与社会组织管理服务清单制改革，建立健全基层社会治理体系。

三是总结典型经验成果。突出加强基层民政工作能力建设和创新发展，尊重基层的首创精神，着眼于宁海县探索实施的村级小微权力清单36条、村民代表的规范管理、养老服务体系建设等成功经验和先进典型，进行认真梳理归纳、总结提炼，重点突出政策措施的可操作、可推广、可持续。