聚焦民生民政政策落实的“最后一公里”——湖北省孝昌县高岗村民政工作剖析

◎ 民政部第6工作组

按照《2018年加强基层民政工作实施方案》和部党组的有关要求，民政部办公厅蹲点调研工作组确定湖北省孝感市孝昌县王店镇高岗村为蹲点村。工作组四赴高岗村，前往民政服务对象和普通村民家中进行入户访谈，深入了解各项民生民政政策“最后一公里”的落实情况，倾听群众的意见心声。返京后，工作组建立数据台账，整理访谈记录，仔细比对信息，多次召开会议梳理分析调研情况，认真细致“解剖麻雀”，会商研究对策建议，形成“剖析村”调研报告。

高岗村：典型的中部村庄

高岗村位于湖北省孝昌县的东北部，占地1.56平方千米，地薄缺水。下辖5个村民小组，总户数262户，户籍人口1269人。其中：男性638人，女性631人；60岁以上183人，75岁以上的44人，80岁以上20多人。60岁以上老年人口占人口总数的15%左右，是一个较为典型的老龄化农村社区。如果不算常年外出的精壮劳动力，留在村庄里的60岁以上老年人的比例还会上升到约30%以上，老龄化程度更甚。

农业发展滞后、经济产业化程度低，加之武汉市和孝感市对孝昌县产生双重“虹吸效应”，使得村镇经济外部依赖程度高，“打工经济”和“消费回流”是促进蹲点乡镇经济发展最重要的因素。目前，本村持续务农的大约有120人，长期在孝昌县域内就近务工的有263人，在县域外打工的有498人。随着城镇化进程的持续推进，村庄老龄化和空心化的趋势进一步加剧。

尽管农业发展较为滞后，但在县委、县政府的支持以及对本村优势的不断探索中，高岗村发展出包括光伏发电、建材公司、苗木基地、养殖基地等在内的较为多元化的集体经济产业。高岗村的集体经济带来每年10万元左右的收入，对于村庄发展起到了重要作用，在为基础设施建设和改造提供了财力保障的同时，让村民们有了更多就近务工的机会。

2017年，高岗村人均可支配收入为11800元，在整个孝昌县处于中上游水平，但与孝感市和湖北省的平均水平相比还有一定差距。在入户访谈中我们了解到，高岗村普通村民家庭的收入一般由打工收入、扶贫项目收入、涉农收入、技能收入、政策性福利5个部分构成。

目前高岗村村民能够享受到的政策性福利主要包括5类：民政部门发放的生活兜底保障资金，包括农村低保、特困人员供养救助金、残疾人两项补贴和高龄补贴；教育部门的相关补助；为贫困户代缴的各种医疗保险和给予的慢性病等补贴；农村危房改造或异地扶贫搬迁资金支持；社会力量给予的各种慰问捐赠资金。5项中覆盖面最广、制度化程度最高的是民政部门的福利政策。

高岗村民生民政政策的贯彻落实情况

工作组在高岗村先后到60余户村民和民政服务对象家中走访，组织村干部、普通村民和困难群众填写了50余份调查问卷，进驻王店镇民政办和高岗村村委会，仔细查阅辖区范围内农村低保、特困人员供养、“三留守”体系建设等民政工作方面的基础台账，调阅收集了高岗村各类民政业务相关的信息资料，在县民政局、乡镇、村组三级相继召开了7次工作座谈会，摸清了高岗村民生民政政策的贯彻落实情况。

截至2018年7月31日，高岗村共有民政服务对象152人，人口占比约12%。其中：农村低保对象27户59人，特困供养救助对象7人，在册留守儿童31人，在册留守老人55人。

（一）低保+补助资金，为困难群众兜底

高岗村享受农村低保的59人中，男性29人，女性30人；平均年龄为50.36岁，60岁以上的20人；8人为持证残疾人；有43人是扶贫对象，重合率为72.9%。2014年起，孝昌县建立了人均补助标准与保障线标准同步增长机制，如今农村低保保障线标准为4680元/年，比上年增加480元，对获得低保后生活仍有困难的增发补助资金。

高岗的农村低保管理做到了程序规范、管理严密、监管有力：一是严格规范审批程序，保证应保尽保；二是加大公开公示力度，切实打造“阳光低保”；三是全面实行动态管理，确保救助对象精准。此外，高岗村的特困人员总体上都能按政策得到及时有效的救助供养，对目前生活状况普遍感到“满意”。同时，由于农村各类收入特别是外出务工收入弹性大，在收入测算时的确很难做到完全量化，动态退出也难以达到绝对及时。因此有必要建立科学、严格、合理的容错纠错机制，为基层民政干部创造敢于担当、大胆作为的政策环境。

（二）从“嫁人不嫁高岗汉”到“文明模范村”

如今的高岗村在村民自治和农村社区建设方面是孝昌县乃至孝感市的模范村。高岗村的基层社会治理和农村社区建设体现出以下五个基本特点：

用“能人”来带头。现任高岗村“两委”班子上任伊始，就明确了班子分工，建立了以村干部为龙头，党员队伍为主体，党员队伍、后备干部、入党积极分子、“两长四员”（党小组长、楼栋长、治安员、卫生员、文体员、房管员）等为补充的服务队伍。

以民主聚民意。每两个月召开一次村民大会，对村级公共事务进行协商讨论，重大村务的决定权交给了村民，不仅极大改变了村庄的村容村貌，更有效激发了村民参与村庄公共事务的积极性，提升了村民的村庄认同感和主体责任感。

用监督赢信任。充分发挥村监委会的作用，并就贫困户精准帮扶措施、发展党员、村庄重大项目建设等所有村里的重大事项和村民普遍关心的问题进行长期公示，并通过微信群等方式及时告知村里重大事项的基本情况。

以服务凝民心。制定“5分钟服务承诺”制度，即村“两委”将有能力的党员、入党积极分子等组织起来，每人划分工作片，手机保持24小时开通，遇到意外事故和突发事件，5分钟内能够到达现场，对突发情况进行处置。

县镇两级党委领导有力。全面建立“第一书记”制度，强化乡镇一级驻村干部的工作职责，加大对村“两委”班子及其成员的考评力度，加强对村庄的监督管理力度，推动全面从严治党向村庄延伸。

（三）留守人员生活平稳

农村留守儿童和留守老人是目前高岗村常住人口中的重要组成部分。截至2018年7月31日，高岗村有留守儿童31人，留守老人55人。总体来看，高岗村的留守人员生活状况平稳，留守人员的关爱保护工作机制发挥了一定作用。在调研访谈中，工作组发现，儿童福利主任的责任和工作量不小，应当尽快推动各地通过购买服务等方式，给予适当补助，以激励保证责任落实。同时，应积极探索建立老年人公共活动空间，将健康老年人聚集起来，及时了解他们的状况需求，防止老人缺少照顾而发生变故的几率。

（四）活用政策加强基层工作力量

高岗村所在的王店镇从事民政工作的专职人员11人，其中：公务员1人，“以钱养事”中心人员3人，公益性岗位4人，聘请人员3人。镇里设民政办公室，有独立的办公场所，专职人员4人，其中主任1人，由副科级干部担任民政办主任，办事人员由2名“以钱养事”中心人员和1名聘用人员组成。

另外，王店镇各村设有专职的扶贫信息员，除完成扶贫所需的信息收集填报等工作外，也服从镇民政办的工作安排，从事本村范围内低保、特困、留守人员的家庭情况核对、资料收集、信息填报等工作。这些驻村信息员文化素质较高，对本村情况又很熟悉，增强了基层社会救助的经办能力。同时，通过“‘我选湖北’大学生在鄂就业创业计划”，在暑假期间招募在鄂就读的在校大学生到民政部门实习，主要从事入户调查、资料整理、表格制作等基础性工作，在一段时间内把基层民政干部从繁杂重复的事务工作中解放出来。

营造农村民政工作“善治”“良治”氛围

农村是民政工作的重要阵地，村庄是农村民政工作的“神经末梢”，是党和政府民生民政政策落实落地的“最后一公里”。通过王店镇高岗村这个典型，可以深切地感受到，在农业农村面临打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴的今天，农村民政工作已成为兜住困难群众基本生活的“保障网”、巩固村庄稳定的“调压器”、保障和改善民生的“压舱石”。

总的来看，高岗村、王店镇和孝昌县有关政策贯彻落实的整体情况是好的，低保户、特困对象等困难群众的基本生活得到了切实有效地保障，针对留守老人、留守儿童等重点人群的关爱保护体系正在逐步建立和完善，基层社会治理创新和农村社区建设得以稳步推进。

通过蹲点调研，工作组对于在村级层面做好农村民政工作形成了这样几点体会。第一，党委政府高度重视是基础。在孝昌这样一个国家级贫困县，县乡两级党委政府对民政工作在政策和资金上给予了大力支持。第二，基层治理良性发展是条件。高岗村村庄治理程序化、规范化、法治化和村“两委”班子认真履行工作职责，有效确保了民生民政政策在“最后一公里”有人做、做得实。第三，民政干部担当作为是关键。孝昌县的许多民政干部工作劲头足、事业责任心强、业务素质高，深怀“民政为民、民政爱民”的崇高情怀。第四，用足用活各项政策是重点。比如，在解决低保户看病贵时，当地民政部门较为灵活地通过政策的有效衔接和叠加，有效缓解了困难群众的经济压力。第五，加强指导督促检查是保证。孝感市县乡各级民政部门上下紧密联动，建立工作包保和责任捆绑机制，保证了政策落实不走样不变形。

反思这次调研收获，我们对进一步做好农村民政工作有如下四点思考和建议。

一是提前做好脱贫攻坚政策退出后社会救助政策的规划和接续。未来脱贫攻坚政策退出后，困难群众的收入可能会下降，建议尽早研究脱贫攻坚政策退出后，社会救助如何接续现有困难群众基本生活保障标准，切实履行好“兜底保障一批”的职责。

二是依托农村基层服务体系建设创新农村民政服务供给方式。乡村振兴战略规划中对健全农村社区服务体系作出了具体部署，建议以此为契机，统筹配套建设社区老年人日间照料中心、留守老人和留守儿童之家等社区民政服务设施，拓展民政服务供给的范围和方式。

三是重视基层民政干部素质能力的培养和提升。基层民政干部责任重、干事多、培养少，建议要更多关爱和培养他们，引导业务骨干当好本职工作的“专家”，推动基层民政工作专业化、标准化建设。

四是以创新的思路和方法解决基层民政工作力量问题。用足用活各地“扶贫信息员”“我选湖北”这样的政策资源，创造性地增强基层民政工作力量。以提升基层民政工作效率为切入点，推行“互联网+民政”。对于经济不发达、社会组织发展滞后的地方，可考虑由上级民政部门统筹推行政府购买社会救助服务，有利于更加专业化和有实力的社会组织承接服务。