济南城市轨道交通与集约土地利用协调发展对策研究

张 凯 岳晓群 倪振杰

(1.济南轨道交通集团有限公司，山东济南 250101； 2.山东同圆设计集团有限公司，山东济南 250101)

土地的集约利用是城市发展面临的重大问题，是实现经济增长方式转变的重要内容。济南市的人均土地相对不足，人地矛盾突出，对集约用地的研究十分必要也十分迫切。另一方面，城市轨道交通作为一种公共交通方式，具有引领沿线土地集约利用的明显特点，在城市建设发展中越来越受到重视。然而，受制于泉水保护等一系列现实问题，济南市城市轨道交通的建设步伐远远落后于国内其他省会城市。随着城市化进程的快速发展，如何高效利用稀缺的土地资源，有效促进城市轨道交通和集约用地的健康协调发展，是一个需要迫切解决的问题。

经过几十年的不断探索，国内关于土地集约利用的研究已取得不俗的成果，主要涵盖定性分析、定量研究及实践应用三大方面。定性分析方面，主要包括土地集约利用涵义的明确[1]、在城镇化建设中的作用及驱动力机制的内在和外在因素等[2]；定量研究方面，在定性分析相关内容的基础上，建立土地集约利用的评价指标体系和评价方法[3]并提出相关对策；实践应用则是对一些城市或城镇进行案例分析，对土地集约利用的相关数据进行研究，并据此提出土地集约利用的有效策略[4]。

在城市轨道交通与土地集约利用方面，国内学者也进行了很多研究，主要包括现状分析及展望[5]、政策研究[6]、土地利用模式研究[7]等内容，但对城市轨道交通与集约土地利用相互影响的研究较少[8]。在吸取以往经验成果的基础上，考虑济南城市实际状况，通过分析轨道交通沿线的用地现状及存在问题，提出轨道交通与集约土地利用的协调发展模式。

1 济南市城市规划及轨道交通规划

1.1 城市发展现状

济南是山东省的省会，位于山东省中西部，南傍泰山，北跨黄河，下辖7个市辖区(市中区、历下区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘区)、3个县(济阳县、平阴县、商河县)，总面积8 177.21 km2。2017年，全市常住人口732.12万人，地区生产总值达到7 202亿元，国民经济位于全省前列。

1.2 城市总体规划及区位发展规划

根据2016年国务院批复的《济南市城市总体规划(2011-2020年)》[9]，济南市的城市性质为“山东省省会，国家历史文化名城，环渤海地区南翼的中心城市”；城市发展目标为“打造全国重要的区域性经济中心、金融中心、物流中心和科技创新中心，建设与山东经济文化强省相适应的现代泉城”；并实施“东拓、西进、南控、北跨、中优”的城市空间发展战略。城市布局沿东西两翼展开，严格控制城市向南部山区蔓延，适时跨越黄河向北部发展；构筑“一心、三轴、十六群”的市域城镇空间结构(见图1)。中心城空间结构为“一城两区”，“一城”为主城区，“两区”为西部城区和东部城区。中心城面积为1 022 km2，规划2020年中心城城市建设用地面积为410 km2，人均建设用地面积为95 m2，人口控制在430万以下。

图1 济南市中心城空间结构

2017年，山东省政府印发了《山东半岛城市群发展规划(2016-2030年)的批复》，提出要构建“两圈四区，网络发展”的总体格局(见图2)。济南都市圈作为“两圈”之一，将重点突出省会城市优势，强化与周边城市的同城化发展，使之成为半岛城市群向中西部拓展的枢纽区域。

1.3 轨道交通规划

依据济南市轨道交通线网规划，远景线网共有10条线路，分属两个层次。其中，已经获得国家发改委批复的R1～R3号线为都市核心区层次的轨道交通快线；M1～M6线、环线为中心城轨道交通普线。快线、普线在功能和目标上各有不同，彼此配合；快线站距大、速度快，可快速将外围组团客流输送到中心城；普线站间距较密，速度比快线略慢，主要满足中心城内部中长距离出行需求。M1～M4线、环线为中心城骨干线，将构建市区骨架线网；M5、M6号线为辅助线，主要起到加密线网、扩大快速轨道交通覆盖面积、提升线网服务水平的功能。此外，为适应城市远景发展需求，预留了M7、M8两条预留线路及若干轨道交通走廊，以提高远景线网弹性，保证未来轨道交通建设的可持续性。

2 济南轨道交通沿线用地现状及存在问题分析

以R2线一期工程为例，分析其沿线用地情况。R2线一期工程为《济南市城市轨道交通近期建设规划(2015～2019年)》[10]批复的线路之一，线路西起王府庄站，东至彭家庄站，全长约36.4 km，设车站19座，预计2021年建成运营。R2线一期在线网中为东西向市域快线，覆盖西客站片区、济南火车站周边地区及东部新城，二期延伸至章丘城区，可与其他两条在建市域轨道线以换乘的方式相衔接，共同形成济南市外围组团与中心城间的便捷客运通道。

综合考虑城市空间结构、沿线地区土地利用规划、发展特征等因素，将R2线一期工程沿线划分为8个区段，即：腊山段、西客站段、茶城段、济南火车站北段、北园大街段、燕山段、贤文段和唐冶段，如图3所示。

对R2线一期工程沿线用地情况、建设情况、人口规模、设施分布等内容进行详细摸查，对沿线各主要类型用地(居住、商业、公共设施、工业)现状进行调查分类，相关情况如图4所示，并对沿线现状容积率进行了统计。通过线路沿线用地现状及用地性质可以看出，R2线一期工程线路两端处于主城区边缘地带，地块现状以绿地居多，开发利用率比较低，线路在此区域可起到引领城市发展、优化用地布局、拓展城市空间的功能；沿线居住及商业用地集中分布于经十路腊山、西二环至西周家庄区域。从城市区域上来看，此区域为传统的城市中心城区；从线路区段划分上来看，此区域为西客站段、茶城段、济南火车站北段、北园大街段、燕山段。沿线现状用地性质主要存在以下问题。

图3 R2线一期工程沿线区段划分示意

图4 R2线一期工程沿线用地现状

(1)沿线居住用地比例较高(呈零散分布)，这样的用地现状布局决定了线路的功能定位：以服务居住功能为主，其他功能为辅。中心城区区域内的居住用地利用率较低，绝大多数居住用地的容积率在2以下，腊山、茶城、西周家庄等区域容积率在1以下。这些区域多涉及城中村、棚户区改造问题，土地集约利用差，亟需通过线路建设来加速沿线的居住升级改造。

(2)商业用地比重较小，主要有分布于腊山附近的汽修汽配服务，茶城段的茶及相关产品的批发销售，北园大街段的小商品零售、家纺和家居建材销售等，整体产业层级较低，亟待依托现状产业特色，并借助轨道交通线路建设的机遇，重点发展区域服务产业，提升沿线地区产业结构优化。

(3)行政办公和公共设施用地比重极小，公共设施十分缺乏且布局分散。

(4)沿线工业用地有一定规模，以西周家庄站附近的黄台电厂及王舍人以东的济钢总厂最为集中，这些工业用地一方面破坏了城市生态环境，制约了土地集约利用，另一方面严重影响城市的布局优化，对东部新城的拓展及与中心城区的连接较为不利。

结合R2线一期工程的客流预测结果[11]，进一步分析初期早高峰时段各车站(不含换乘站)的乘降量(如图5)。

图5 R2线一期工程初期早高峰各车站(不含换乘站)乘降量示意

由图5可知，线路初期客流具有明显的外围向中心区域(西二环站—辛祝路站)积聚的特征，这与前面分析的沿线商业主要集中于中心城区相符。线路两端站点进站客流较高，但出站客流很低，这也说明了沿线现状土地利用存在的问题，即住宅用地分布范围广，利用率低；商业金融用地比重较小且于中心城区内分布零散，均未形成土地集约化利用的发展模式[12]。

3 城市轨道交通与集约土地利用协调发展

3.1 轨道交通系统的建立有利于城市土地集约利用

随着济南都市圈的不断发展，城市规模不断扩大，人口容量会趋向总体稳定，轨道交通网络基本成型，预计大型的“副中心”、“边缘城市”会在轨道交通车站周边形成，轨道交通线路更趋向于引导就业布局以及土地利用。

根据济南市轨道交通“快线+普线”的网络规划布局，随着轨道交通的建设及轨道交通网络的基本成型，中心城区车站区域的开发将会大大加强。而作为连接外围组团与中心城区的快线，可以在其车站的周边形成新的商业金融区、工业园区与居住社区，对周边区域或整个片区的发展格局起到引领作用，其产生的影响远大于中心城区对周边区域产生的影响。

3.2 轨道交通与城市规划、用地政策协调整合

(1)推进轨道交通与土地利用一体化规划

在济南市城市发展进程中，选择城市轨道交通与集约土地利用协调发展模式，需要把城市轨道交通的建设发展和宏观层面的区域发展规划、城市总体规划以及具体实施层面上的土地利用紧密结合，提升城市轨道交通与土地利用一体化规划的研究力度和深度，制定政府控制干预与市场引导并重的发展策略，更好地为“四个中心”建设服务。

(2)制定相关的法规政策

济南市城市轨道交通的规划建设处于起步阶段，与之发展相对应的配套政策亟需完善。应加快制定相关法规政策，有效发挥其调控功能，使城市轨道交通与土地利用之间能够协调发展。城市轨道交通能够更好地提升沿线土地价值，优化土地规划利用布局；城市土地利用产生的价值可以通过相关法规政策反哺到轨道交通的建设运营上来[13]。

在中心城区，轨道交通线网站点的选址需根据济南市城市土地利用规划和现状情况，优先选择在高密度、高强度开发的区域设置车站。在充分保障线路走廊及站位布设可实施的前提下，对沿线的各用地类型进行统筹规划，合理控制各类型用地规模及比例，满足沿线土地集约利用开发需求。

在城市外围组团地区，可以充分发挥城市轨道交通的引领作用，结合片区规划、沿线地块的区位及距车站的远近，合理确定地块的用地性质、开发密度和强度，适当扩大轨道交通服务的辐射范围，增强轨道交通的可达性和吸引力。

3.3 城市轨道交通与集约用地协调发展模式

发挥城市轨道交通运量大、便利快捷、可达性高等优势，利用轨道交通建设对沿线区域的用地进行优化重组，集约利用。相关开发应围绕轨道交通线路及车站铺开，突出轨道交通线路及车站的中心地位及主导作用。

通过对轨道交通车站周边土地进行集约化开发，形成车站及轨道线路走廊的“珠链式”发展格局(见图6)[14]，城市形态将由“摊大饼式”演变为“珠链式”。城市结构及用地布局将因轨道交通的建设得到优化提升，城市主要的商业、居住、就业也会逐渐转移到轨道交通线路和车站所形成的“珠链”区域内，一方面保障了轨道交通系统拥有充分的客流来源和运营收益，另一方面使得城市功能得以充分发挥，用地得以集约优化，促进城市与轨道交通之间的可持续发展。

图6 轨道交通线路车站“珠链式”发展格局示意

4 相关建议

4.1 政策机制层面

(1)以政策法规保障轨道交通规划建设顺利实施

当前，济南市轨道交通沿线用地面临较为严峻的挑战，中心城区的绝大多数区域为建成区，轨道交通线路敷设及后续实施协调难度大，实施风险高；在城市外围的开发区、郊区地带，很多地块也正在履行规划条件等手续，而其中大部分区域均未考虑将来轨道交通线路的敷设，这些规划一旦实施，对后期轨道交通线路的建设实施会造成极大的不便。

因此，做好沿线地块的出让控制，严控出让条件，保障轨道交通线路的顺利实施是当前一项十分迫切的任务，这就需要包括规划、国土等相关部门之间的配合协作，尽快制定并出台轨道交通沿线规划控制及土地控制相关管理办法，从法规上保障轨道交通规划建设与土地利用的协调发展。

(2)建立轨道交通与土地利用协调发展机制

济南市城市轨道交通的规划建设起步较晚，但建设步伐在不断加快。同国内许多城市一样，在规划建设过程中不可避免地产生了一系列问题，城市轨道交通与土地利用彼此孤立分离便是其中比较突出的问题之一。

要改变二者相互分离的状况，一要建立统一规划的协调机制，使轨道交通与土地利用协调发展、相互促进、相互衔接；二要使济南市城市片区规划、控规与城市轨道交通规划相互反馈和相互调整，及时解决过程中出现的问题。

4.2 技术实施层面

(1)沿线用地混合开发

一方面，利用“珠链式”的发展模式，将城市轨道交通沿线主要的居住、商业金融、行政办公等用地类型进行优化重组和集中布置，做到集约用地，充分发挥沿线土地利用的最大效益；另一方面，在对沿线用地类型进行优化重组的基础上，根据车站的服务半径，合理布置居住、商业金融、行政办公的范围，既做到线路车站周边区域的土地混合开发，又要以车站为中心，形成“同心圆式”的土地利用模式(如图7)。

图7 以车站为中心的“同心圆式”用地模式

结合济南城市轨道交通线网及土地规划布局，建议在车站服务半径200 m以内，优先布置商业金融用地，实施高强度的开发[15]；服务半径200～500 m范围，适当提高居住及行政办公用地的比例，实施中-高强度的用地开发；服务半径500 m以外，以居住、教育、医疗、公共设施用地为主，实施低强度的用地开发。

(2)沿线车站功能互补

根据车站所处区域的现状条件，在不同车站周边开发具备不同功能的配套设施，一方面可以突出车站个体特色，另一方面可以体现线路的综合性功能—集居住、商业金融、行政办公、公共设施于一体的发展布局。例如，在城市外围组团R线的车站周边建设公共停车场、公园等生活配套设施；在中心城区M线的车站周边建设大型商场和综合体等。这些相关的配套设施因为车站相邻，互通方便，存在着功能上的互补。沿线居民可以通过轨道交通线路出行，在各车站间进行各种社会活动，既满足了居民多样化需求，又优化了轨道交通沿线用地布局，提升了集约化用地程度。

5 结束语

具体分析了济南市R2线一期工程沿线用地现状及存在问题，有针对性地提出了城市轨道交通与城市规划、土地利用政策协调整合的建议措施。在政策机制层面，应推进轨道交通与土地利用一体化规划和政策法规的出台及完善，保障轨道交通规划建设的顺利实施，建立城市轨道交通与土地利用的“珠链式”协调发展格局；在技术实施层面，依托城市轨道交通线路，做好沿线用地混合开发，充分发挥沿线土地利用的最大效益。另外，根据区域现状，做好车站功能互补，在突出车站个体特色的同时体现线路的综合性功能布局。