“老人老办法，新人新办法”奖励扶助制度改革之我见

吕红平 吕子晔

摘 要：生育政策调整后，必然要求与之相适应的奖励扶助制度作出相应的改革或调整。在当前情况下，计划生育奖励扶助制度改革或调整应当坚持“老人老办法，新人新办法”的原则。对于已经形成的计划生育家庭尤其是独生子女家庭，为了兑现中共中央《公开信》的承诺、体现党和政府的公信力，应当继续实行奖励扶助政策；对于生育政策调整后按政策生育的家庭，应当实行“育儿津贴”或“生育补助”制度，这是对生育社会价值的认可和补偿，也是“鼓励按政策生育”的重要保障。实行“老人老办法”“新人新办法”的双轨制扶助制度，应当坚持国库保国策、公平公正、保证重点、统筹协调等原则，科学构建生育支持政策，更好地满足按政策生育家庭的利益诉求，保障计划生育基本国策的贯彻落实，顺利实施“全面两孩”政策，促进人口长期均衡发展。

关键词：生育政策调整；奖励扶助制度改革；“全面两孩”政策；“老人老办法，新人新办法”

中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2018）01-0126-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.01.019

党的十八届五中全会作出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的决定后，十二届全国人大常委会第十八次会议修订了《人口与计划生育法》，明确了“全面两孩”生育政策的法律地位，由此完成了我国计划生育政策由“提倡一孩”向“全面两孩”的重大调整，成为我国人口与计划生育史上的一个重要里程碑[1]。生育政策的重大调整，必然要求计划生育奖励扶助制度作出相应的改革或调整。在奖励扶助制度的改革或调整方面，虽然国家层面和省级层面出台的政策法规基本上都渗透着“老人老办法，新人新办法”的精神，但笔者认为，依然有一些问题在认识上不够清晰，政策措施上也显得过于笼统，存在重“老人老办法”、轻“新人新办法”，或“老人老办法”实、“新人新办法”虚的问题，需要作进一步研究。

一、“老人老办法，新人新办法”的提出

计划生育奖励扶助制度，既是计划生育政策的有机组成部分，也是实行计划生育的重要手段，其目的在于，通过实施一系列的社会经济政策，向实行计划生育的家庭提供外部支持，使计划生育家庭得到实惠，引导广大育龄群众作出与国家生育政策相一致的生育决策。

与长期以来一直实行的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策相适应，我国计划生育奖励扶助制度的对象基本上都限定为独生子女及其家庭和农村双女家庭，如独生子女保健费和独生子女父母奖励、农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助等。

党的十八大提出“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”后，我国分阶段进行了生育政策调整。2013年11月12日，党的十八届三中全会决定“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”（简称“单独两孩”）后，2014年上半年各省（自治区、直辖市）相继完成了《人口与计划生育条例》修订工作，“单独两孩”政策进入全面实施阶段。2015年10月29日，党的十八届五中全会提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”（简称“全面两孩”）；2015年12月27日，十二届全国人大常务委员会第十八次会议作出《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，将“提倡一对夫妻生育一个子女”修订为“提倡一对夫妻生育两个子女”，“全面两孩”政策有了法律依据。

生育政策的重大调整，必然要求奖励扶助制度作出相应改革或调整，这是由奖励扶助制度的特点和目的所决定的。但是，奖励扶助制度的改革或调整绝不像生育政策调整那样，由法规政策规定的生效日期即可对生育行为的合法性作出判断，而是应当分别适用于生育政策调整前后的实际情况，这一点在修订后的《人口与计划生育法》和各省（自治区、直辖市）修订的《人口与计划生育条例》，以及中共中央、国务院2015年12月31日颁布的《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称中央《决定》）和各省（自治区、直辖市）《〈关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定〉的意见》（以下简称各省《意见》）中都有明确说明，即“老人老办法，新人新办法”。

二、“老人老办法，新人新办法”的内涵

生育政策由“提倡一孩”调整为“全面两孩”后，奖励扶助制度应当遵循“老人老办法，新人新办法”的原则进行改革或调整。

所谓“老人老办法”，按照《人口与计划生育法》和中央《决定》精神，就是指对已经领取《独生子女父母光荣证》，并且不具备生育二孩条件或者不愿意生育二孩的家庭，继续按规定的条件、标准和年限，实行各项计划生育奖励和优先优待政策，而且还要实行动态调整。之所以如此，就是要兑现政治承诺，体现政府责任。因为以往形成的独生子女家庭，都是自觉执行计划生育基本国策的模范，他们的引领作用对于我国取得生育率转变和人口控制的巨大成就功不可没，因此，绝不能因为生育政策调整就简单取消以往的奖励扶助政策。对于这一点，无论是修订后的国家法律和省级条例，还是中共《决定》和各省《意见》，都有原则性规定和较为具体的条款。

所谓“新人新办法”，就是指新的法规政策颁布实施后没有领取《独生子女父母光荣证》的家庭，即使自愿生育一个孩子，也不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。对于实施“全面两孩”政策后的生育行为，国家将主要通过改革生育服务管理制度，提升计划生育服务管理水平，建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人贍养、病残照料等在内的家庭发展支持政策，完善计划生育奖励假制度等措施，鼓励按政策生育。

在奖励扶助政策衔接方面，除了“老人”和“新人”之外，还存在“中人”，这就要求制定针对“中人”的办法，即“中人中办法”。所谓“中人中办法”，就是指新的法规政策颁布实施后，针对原来已经领取《独生子女父母光荣证》，但尚有生育能力并且实现再生育的那一部分人的生育（包括领养）扶助办法。对于“中人”，不仅应当鼓励和支持他们生育或领养二孩，而且还要向他们提供必要的生殖健康和优生优育服务，例如：免费提供节育复通手术，并且进行跟踪服务；对于不得不采取人工辅助生育手段的，还应当给予一定的补助，等等，让他们生得出、生得好。当然，这些“中人”生育二孩后，就不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的也无须退还，因为两种情况都符合政策要求。不过，“中人”只是一个过渡性概念，一旦生育或收养二孩，即视同“新人”，执行“新人新办法”。

关于“新人新办法”，前面的分析已经谈到了“轻”和“虚”的问题。之所以如此，其实与我们在生育问题上的认识有很大关系。不少人认为，过去对独生子女家庭实行奖励扶助，是因为国家不让多生，实行计划生育的家庭，是对国家实行计划生育政策的一种贡献，牺牲了家庭的部分利益，国家实行奖励扶助政策，既是对这些家庭作出贡献的认可，也是对这些家庭损失利益的补偿（尽管这种补偿微不足道）；实行“全面两孩”政策后，国家允许生育二孩，也就用不着奖励了。实际上，这种观点仍然是把生育视为家庭的私事。笔者认为，生育并不仅仅是家庭的私事，还是国家的大事、民族的大事、人类延续的大事，因为生育的孩子还是国家的财富、社会的财富、人类的财富，长大成人后要为经济社会发展作贡献，因此，生育具有的社会价值无可质疑，尤其在社会化程度越来越高的当代社会更是如此。然而，在生育社会价值的认可和补偿方面，在法规政策上却显得很弱，除了产假福利之外，很少有实际内容。之所以青年人生育意愿下降，“单独二孩”和“全面两孩”政策实施效果不够理想，有多方面的现实原因，例如：生育成本加大，抚养负担加重，很多家庭难以承受；托幼公共服务供给不足，抚育孩子与工作之间的矛盾难以调和，妇女的生育积极性下降；社会养老服务发展较快，家庭养老模式逐渐式微，子女的养老功能显著弱化；政策实施时间较短，其效用还未能充分发挥，等等。越来越多的符合生育政策的育龄夫妇因育儿成本过高而放弃二孩生育的情况已经成为非常普遍的现象[2]。因此，要落实中央《决定》“鼓励按政策生育”的精神，实现人口长期均衡发展，对按政策生育的家庭给予一定的支持或扶助，就显得非常必要、十分迫切了。除中央《决定》提出的合理配置有利于按政策生育的公共资源、建立完善家庭发展支持政策之外，还要大力实施“新家庭计划——家庭发展能力建设”项目，探索建立家庭健康服务体系[3]。笔者认为，由于“全面两孩”的政策要求与多数群众的生育意愿较为接近，生育两个子女将成为主流，再沿用“奖励”的概念就不太合适了。基于这一点，建议为落实“鼓励按政策生育”的要求，促进人口长期均衡发展，在“新人新办法”方面，可以用“育儿津贴”或“生育补助”的概念代替原来的“奖励扶助”，尝试制定实施“育儿津贴”或“生育补助”的具体办法，或者首先选择部分地区进行试点，待取得成功经验后再向全国推广，从而形成已有的奖励扶助政策适用于“老人老办法”中的“老人”、新的“育儿津贴”或“生育补助”政策适用于“新人新办法”中的“新人”的双轨制扶助制度。

五、“老人老办法，新人新办法”的新思路

中央《决定》认为，由于近期内我国“人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变”，人口问题始终是我国经济社会发展必须面对的基础性、全局性和战略性问题，所以，必須继续坚持计划生育基本国策。计划生育，顾名思义就是有计划地生育。长期以来在生育问题上，我们注重国家层面的生育计划，并且习惯性地把这种情况定义为计划生育；现在主张在国家法规框架下“家庭自主安排生育”，实际上是把生育计划的重点转移到了家庭层面，同样是计划生育，更接近于国外的家庭计划。过去实行奖励扶助政策是为了通过政治荣誉和物质奖励的手段，鼓励群众少生，降低生育水平，减缓人口增长；现在实行“奖励扶助+育儿津贴或生育补助”的政策则是为了鼓励群众按政策生育，保持适度生育水平，促进人口长期均衡发展。“奖励扶助+育儿津贴或生育补助”的双轨制扶助政策，实施过程更为复杂了，无疑会增加工作难度，因此，需要进行系统研究和制度创新。

（一）坚持“国库保国策”的原则，强化政府的保障作用

计划生育是我国的一项基本国策，国家自然应当是计划生育奖励扶助工作的责任主体。只有国家尽责，才能实现计划生育奖励扶助中的权利均等和帮扶对象的公平“共享”。然而，以往的计划生育奖励扶助政策，却赋予单位一定的责任，即使新修订的《人口与计划生育法》，也仍然规定“法律、法规或者规章规定给予获得《独生子女父母光荣证》终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行”。由于单位性质不同，奖励资金来源不同，尤其是部分企业经营困难，甚至面临破产倒闭窘境等原因，不少单位难以落实奖励措施，导致部分计划生育家庭、独生子女家庭不能享受或不能全额享受扶助标准，形成了事实上享受奖励扶助政策的不公平。如果说过去的国家财力有限，让单位协助国家分担一部分奖励扶助责任未尝不可，那么，在国家财力大大增强的今天，由国家财政承担全部奖励扶助责任完全行得通，更何况单位承担的数额并不大。因此，应当坚持“国库保国策”的原则，由政府承担起计划生育奖励扶助的责任，尽可能实行全国统一的标准，最起码也要做到省级层面的统一，即由国家和省级两级分担[4]。这是消除奖励扶助差异、减少攀比抱怨、走向公正统一的必由之路，也符合公共政策改革的大趋势。

政府承担一定的生育扶助责任，也是承认生育社会价值的重要体现。生育不仅是家庭的私事，也与国家和社会的发展息息相关，因此，由政府承担更大的扶助生育的责任，理所应当。尤其在抚养孩子负担过重、压力过大，部分育龄夫妇感到生不起、养不起，生育意愿显著下降的现实情况下，承认生育的社会价值，制定实施“育儿津贴”或“生育补助”制度，给予生育家庭必要的补助或补偿，对于实施“全面两孩”政策、落实中央《决定》“鼓励按政策生育”的精神，就显得非常重要了。值得说明的是，“育儿津贴”或“生育补助”并不是给予计划生育家庭的奖励，而是给予家庭抚养未成年子女的补贴，一旦子女成年（如16周岁或18周岁）或未成年前死亡，便不再发放。由于发放“育儿津贴”或“生育补助”的目的是减轻按政策生育家庭的养育负担，具体标准可由国家相关部门制定实施细则，根据社会经济发展状况实行动态管理；也可以建立分孩次的“育儿津贴”或“生育补助”制度，根据孩次的不同（只针对一孩和二孩），给予不同数额的补贴。例如，在实施“全面两孩”生育政策初期，为保持适度生育水平，并且尽量与原来的奖励扶助政策相衔接，可以将一孩津贴或补助设置得略高一些；后期时，为提高二孩生育率，可以将二孩津贴设置的高一些[5]。

国家通过发放“育儿津贴”或“生育补助”鼓励生育的做法，在一些低生育率国家如法国、俄罗斯、日本等国早有先例。例如：俄罗斯自2007年起，就对生育第二个孩子的妇女提供高达25万卢比的补贴[6]；日本自2010年4月开始，为每位15岁以下孩子的父母或监护人提供每月15 000日元的“儿童津贴”[7]。虽然这些国家采取的鼓励生育政策并未收到理想的预期效果，但并不说明我国采取鼓励措施就不能取得成效。因为西方国家有着与我国完全不同的文化传统和生育观念，长期的低生育水平已经使人们的生育观念发生了根本转变，少生已经固化为人们的生育观念；另一方面也说明，提升生育水平的难度并不亚于降低生育水平，而且一旦生育率降低到很低水平并保持長期稳定的话，再想恢复到更替水平就难上加难了。目前我国居民生育意愿的下降，仅仅是一个开端，还没有完全固化，尚有回旋余地。如果及时采取适当的家庭支持政策，完全可以避免国外给予政策支持生育率也难以提升的窘境。

（二）坚持公平公正原则，推进计划生育家庭权利均等化

公民权利平等是现代社会发展的客观要求，也是党的十八届五中全会提出的“共享”理念的重要体现。实施“全面两孩”生育政策后，已经取消了以往生育政策上的区别对待，如城乡差异、地区差异等，体现了法律面前权利平等的原则。与此相适应，计划生育奖励扶助制度的改革或调整，也应坚持公平公正原则，取消或弱化各种差异，实行或逐步走向以公平公正为价值取向的统一性的政策[8]。例如，原来的计划生育家庭奖励扶助制度只针对农村，城镇居民不能享受；“少生快富”工程只针对西部，中东部地区不能享受；计划生育特殊家庭扶助标准，2007年开始实施时以及2011年12月调整提高标准（2012年实施）后，都没有区分城乡，但是2013年12月再次调整提高标准（2014年实施）后，却实行城乡有别的扶助政策，虽然2016年国家层面的扶助标准重新回到了城乡统一的轨道上，但一些省（自治区、直辖市）仍然实行城乡有别的政策。这样的做法既不符合改革潮流，也不符合公平公正原则。在下一步的奖励扶助制度改革或调整中，应当更好地体现公平公正原则，推进城乡统筹，体现奖励扶助政策的公正性，使按政策生育的公民享有相同的获得国家扶助的权利。

（三）坚持保证重点原则，解决好计划生育特殊家庭的实际困难

历史形成的计划生育家庭，尤其是失独家庭和伤病残独家庭，是未来计划生育帮扶的重点对象。在计划生育特殊家庭帮扶工作中，政府应当尽到帮扶责任，加大帮扶力度，创新帮扶形式，增加帮扶内容，切实帮助他们解决好生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面的困难和问题。这里的关键在于，逐步形成全国统一的扶助制度，不断加大扶助力度，并且建立动态调整机制，根据经济发展水平和物价变化情况，适时增加帮扶资金数额，使这些家庭的生活水平有所保障。

失独父母面临日常生活、养老、照料等方面的困难，精神压力很大，因此，针对失独父母的扶助工作非常重要，力度再大也不为过。从我国目前的计划生育特殊家庭扶助情况看，无论扶助工作重点，还是社会舆论焦点，都是放在失独家庭，对于伤病残独家庭的重视程度远远不够，与他们的实际需求存在很大差距。根据笔者的调查研究，失独父母的扶助工作固然重要，但伤病残独家庭更为突出、更为复杂的困难也不容忽视。因为伤病残独家庭面临着更多、更大的经济困难，需要持续承担伤病残子女的治疗和康复费用；在一些生活不能自理的伤病残子女家庭中，还要面对伤病残子女的照料困境，部分父母甚至影响到自身的工作和收入；再就是不得不承受巨大的心理压力，对自己“百年”之后子女的生活照料忧心忡忡，等等。如何进一步完善计划生育特殊家庭扶助制度，增加针对伤病残独家庭的帮扶内容，如发放伤病残子女康复津贴和照料费、提高报销比例等，是一个急需研究解决的重大问题。总之一句话，不能让老实人吃亏，不能让听党话的人伤心，不能让带头执行计划生育政策的模范失望。这不仅是我党的一贯宗旨，更是坚持计划生育基本国策的必要前提。

（四）坚持统筹协调原则，加大社会服务力度

落实“全面两孩”政策，解决好生得起、生得出、生得好，幼儿照料、入托、入幼、上学，以及义务教育前移等问题，增加公共服务项目，提高公共服务质量，决不是卫生计生委一个部门所能完成的，需要相关部门如民政、教育、人力资源和社会保障等政府部门以及工会、共青团、妇联等群团组织和其他社会组织的通力协作。因此，应当在政府的统一规划和领导、协调下，根据相关部门的职能和资源优势，科学分解任务，合理确定牵头部门和配合部门，明确任务时限和工作程度[9]。唯有如此，才能在政府主导下重新安排政府、市场、社会组织与社区在家庭发展政策构建中的福利搭配和责任分担，构筑家庭发展的社会支持体系[10]，缓解部分家庭的实际困难，增强他们的生育信心和按政策生育的能力。在提供生育社会服务方面，完全可以借鉴国外为生育家庭提供照料服务的做法。例如：瑞典的日间照顾中心（Day Care Center）、幼儿园（Kindergarten）、开放式学前教育（Open Pre-School）和家庭托儿所（Family Day Care）四大类幼儿托管体系；英国的免费早期教育（Early Education），即3-4岁的儿童每年可享受38周的免费早期教育；日本设立保育院（Day-Care Center）、家庭支持中心、育儿支援中心（Kosodate-Shien Center）等机构的做法；韩国为1岁以下的婴儿提供全日制儿童保育服务，为3个月到12岁的儿童提供临时性和应急性儿童保育服务，等等[7] [11]。

（五）调整相关社会公共政策，减轻按政策生育家庭的抚养负担

为了实行计划生育，实现“提倡一孩”的生育政策目标，我国形成了与计划生育基本国策相一致的社会政策体系。按照社会政策的体系性和协调性原则，实施“全面两孩”生育政策后，一些社会政策也应当作出相应调整。例如：实行计划生育后制定的《收养法》中关于收养人“无子女”的基本条件和收养数量“只能收养一名子女”的规定，是为了与中央《公开信》中“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策相一致。实施“全面两孩”政策后，《收养法》中关于收养人“无子女”的基本条件是否应当改为“无子女或只有一个子女”，收养数量是否应当改为“最多可以收养两名子女”。因为已经生育一个子女的夫妇，如果不愿意再生育或者不具备再生育的条件，完全可以通过收养一名子女的方式，实现两个子女的家庭生育目标，尤其是那些已经领取《独生子女光荣证》，实行“全面两孩”政策后有再生育意愿，但年龄偏大的夫妇更是如此。无子女的夫妇收养两个子女，或者已有一个子女的夫妇再收养一个子女，都符合“全面两孩”政策，都是规避失独的有效办法，这样的修改更具人性化。

我國《公路汽车旅客运输规则》和《铁路旅客运输规程》1980年后将原来每一全票成人可免费携带2名儿童的规定改为可免费携带1名儿童，也是为了与计划生育政策相一致，体现了法律法规的整体性和协调性。实施“全面两孩”后，每一全票成人可免费携带的儿童数量是否应当由1名改为2名，同样值得考虑。

在所得税征收方面，以往的政策是以个人收入为依据和标准。为了鼓励按政策生育，减轻生育两孩家庭的经济负担，是否修改为以家庭人均收入为依据和标准，也是一个值得研究的政策问题。

以上提到的公共政策调整的建议，都是对中央《决定》中建立完善的家庭发展支持政策、鼓励按政策生育精神的具体化，也体现了公共政策的整体性特征。因为公共政策是一个完整的体系，任何一项公共政策都难以独立运行，而是需要相互支撑。因此，计划生育政策及奖励扶助政策的调整，必然要求与之相适应的其他相关公共政策作出适当调整[12]。

此外，还要制定实施具有普惠性质的配套政策措施，尤其是构建生育支持政策，发展托幼事业，减轻家庭尤其是妇女的养育负担，解决好抚养孩子和工作之间的矛盾，把妇女从生育的巨大压力下解脱出来，更好地满足计划生育家庭的利益诉求，促进计划生育家庭发展能力提升，把群众拥护的政策落实好，把群众关心的事情办好。

[参 考 文 献]

[1]吕红平，李莉.“全面两孩”政策背景下的奖励扶助政策重构[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2016（2）：147-152.

[2]张晓青，黄彩虹，张强，等.“单独二孩”与“全面二孩”政策家庭生育意愿比较及启示[J].人口研究，2016（1）：87-97.

[3]张桂爱.树立新发展大服务理念 推动计生国策贯彻落实[J].人口与计划生育，2016（9）：9-10.

[4]吕红平，崔红威，杨鑫.“全面两孩”后的计划生育奖励扶助政策走向[J].人口研究，2016（3）： 94-101.

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[12]王金营，赵贝宁.论计划生育政策的完善与调整——基于公共政策视角[J].人口学刊，2012（4）： 81-89.

Analysis on the Reform of Rewarding System of Double-track System

LYU Hong-ping1， LYU Zi-ye2

（1. Population Institute， Hebei University， Baoding， Hebei 071002；

2. College of Political Science and Law， Hebei University， Baoding， Hebei 071002， China）

Abstract： The adjustment or reform of the family planning reward and assistant policies is necessary with the change of fertility policy， which should be adhered to the principle of “old way before two-child policy” and “new approach after two-child policy” in the current circumstances. For those families complying with former fertility policy， especially the one-child family， the reward and assistant policies should be carried on in order to honor the CPC Central Committee “open letter” commitment to reflect the credibility of the CPC and the government. But for those families to bear children after the implementation of the “advocating two-child” policy， the “child-rearing allowance” or “maternity allowance” system should be urgent to put into practice， which is not only the recognition and compensation of social value of fertility， but an important guarantee for “encouraging childbirth according to policy”. Now it is time to construct a double-track System for those families of “old way before two-child policy” and ”new approach after two-child policy”， according to the principle of maintaining the national treasury supporting system， fairness and impartiality， ensuring the focus and overall coordination. The fertility supporting policies should be formed systematically to better meet the interests of the families complying with the family planning policy， which might guarantee the smooth implementation of the “comprehensive two children” policy to promote long-term balanced development of population.

Key words： adjustment of fertility policy； policy reform of reward and assistant system； “comprehensive two children” policy； “old way before two-child policy and new approach after two-child policy”