城市规划与土地利用规划的衔接问题研究

刘立志

摘 要：本文阐述了城市规划和土地利用规划之间的关系及两者衔接的重要性，对城市规划与土地利用规划之间存在问题进行了详细分析，同时探讨了加强城市规划与土地利用规划之间衔接的措施，以供参考。

关键词：城市规划；土地利用规划；衔接

1 前言

土地資源是国家的基础和命脉， 甚至有些国土资源少的国家还要填海造陆，由此可见土地资源的重要性。在城市建设发展壮大的背景下，很多建筑用地都超越了本身的规划范畴，造成土地过度侵占和浪费，有悖于土地合理利用的原则，那么如何合理分配城市用地、如何衔接城市规划与土地利用规划的问题，正是我们需要深入思考和探讨的问题。

2 城市规划与土地利用规划二者之间的关系

城市规划是一定时期内城市发展的目标和计划、是城市建设的综合部署，也是城市建设的管理依据。土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地所采取经济、技术、工程等综合措施而进行的长期的土地组织的布局与配置。城市规划的基本任务是对城市各项建设和发展进行综合部署和具体安排，以保障城市社会经济的发展。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。从各自基本任务看，在土地利用上，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市只是其中的一部分。但在实施过程中两者之间存在诸多矛盾， 有必要在新一轮规划修编过程中加强“两规”之间的相互协调、衔接。

3 城市规划和土地利用规划衔接的重要性

城市经济的不断发展加快了对城市土地资源的开发和利用，改善了人们的生活方式，提高了城市居民生活水平，同时也造成了城市环境的一些破坏，土地资源在城市建设的过程中并没有得到有效地利用，甚至有些城市的土地资源出现了紧缺现象，土地资源价格不断上涨，影响了城市居民的生活和城市经济的发展，并且违背了《中华人民共和国土地管理》中的相关规定，实际土地的利用量已经超过了规划土地的用量。城市中心土地稀缺的情况下，城市发展逐渐向城市边缘扩展，造成周边地区环境的破坏，打破了原有环境的生态平衡。如果不能进行科学的城市规划和土地规划衔接工作，城市建设完成以后会出现交通拥挤，城市公共设施无法利用或者利用率低等情况。耕地资源是城市进行开发建设过程中土地资源的重要来源，没有合理的城市规划和土地规划，将造成生态环境的严重破坏，影响人们的日常生活。

4 城市规划与土地利用规划之间存在问题

土地利用总体规划是国土规划的组成部分， 是土地利用宏观的、指导性的长期规划。城市总体规划与土地利用总体规划是国土规划在城市建设和国土开发整治等方面的深化和具体落实，当前城市规划建设中存在发展定位不当、盲目扩大规模、空间布局不合理、城市缺乏特色，城市规划科学性不足、严肃性和权威性不够等问题。而在第二轮土地利用总体规划编制时，各地的城市总体规划也在不断修编， 由于上层国土规划的划分不明及城市规划和土地规划理论方法的完善度不同， 使城市总体规划与土地利用总体规划之间的矛盾突显。

4.1 重视“发展优先”还是资源保护”

土地利用总体规划强调自上而下的资源保护和开发控制模式，它建立了耕地转用和开发补充的一整套政策和控制体系。而城市总体规划强调“发展优先”。它立足于城市区域范围，为了城市的发展而不惜调动城市所在市域范围内的一切资源甚至城市市域以外的资源来为建设服务。

4.2 规划城镇建设用地规模如何平衡

对城市总体规划中城镇用地范围的确定， 城市规划部门有一套较为科学合理的方法；而《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”，这实际上赋予土地利用总体规划确定“城市和村庄、集镇建设用地规模”的重任。目前土地利用总体规划在确定城镇建设用地规模方面还没有形成一套科学合理行之有效的方法体系和内容体系， 土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地规模受到包括城市规划专家和城市规划部门等多方的质疑。

4.3 城镇用地向哪个方向扩展

在城镇用地发展方向确定上， 城市总体规划通过分析评价城镇区域社会经济条件和自然资源条件， 根据规划城市用地适用性评价来确定城镇建设用地扩展的空间布局，根据规划区域内城镇建设用地规模控制和耕地保护、环境保护要求来确定城镇建设用地发展方向。

5 加强城市规划与土地利用规划之间有效衔接的措施

5.1 坚持可持续发展的观念

土地资源长期利用是我国土地规划的核心内容，土地的合理分配和统筹规划能保障农业经济和城市建设经济协调统一发展，土地资源是有限的，但通过实现合理化布局就能达到良性循环和永续利用。城市规划应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城市系统的潜在发展水平；在土地资源承载力的约束下，努力拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续发展观指导下的城市规划的新思路。

5.2 坚持“资源保护”与“发展优先”并重的原则制定规划

土地利用总体规划从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，按计划编制规划。城市总体规划则是从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析， 按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划。在规划制定过程中城镇建设要坚持节约用地、少占耕地的原则，合理确定城镇建设用地布局；另一方面充分考虑城镇建设用地需求和保障农业的关系，在土地利用率较高，土地供给量不可能增加的情况下，尽可能提高土地利用集约度，解决土地的供需矛盾。

5.3 应保持规划应有的弹性土地

利用总体规划的弹性主要是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力。城市总体规划弹性强调的是从城市形态与结构的合理性角度考虑城市建设用地组织，同时提出实施规划时对人均指标的严格控制，建立用地对人口增长所对应的指标规定，建设用地规划控制容量相对人口目标值具有一定的弹性系数。

5.4 应加强各类规划管理部门之间的协作

在现行的土地管理体制下，土地管理部门与城市规划部门之间缺乏工作上的协调和业务上的沟通甚至存在一些摩擦和互不合作的现象，使“两规”难以真正协调。这些决定了在土地利用总体规划指导下制定的土地供应计划与城市规划中的土地需求计划相脱节，要使“两规”规划更好的协调，必须改变部门观念，加强各部门间的沟通与合作，在编制土地利用总体规划时，应当充分反映城市发展的要求，在协调中应遵循局部服从整体的原则，协调应以土地利用总体规划为主。在进行建设用地项目预审时，凡符合城市规划而城市规划的建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地区范围的，必须以土地利用总体规划为准。

6 结束语

综上所述，城市规划与土地利用规划在协调性上虽有差异，但坚持长期可持续发展的思想和土地良性循环的方针，可以使两种规划有序的衔接起来，让土地合理分工，让民众有饭可吃、有房可住、有路可行。真正实现节约型社会，保证生态环境与社会资源共同发展、进步。

参考文献：

[1] 王彦忠.浅谈城市规划与土地规划的衔接问题[J].人间，2015（16）：31.