困惑与突破:地方高校转型实践中章程建设若干问题

王海莹

理想的状态是政府宏观上的问责与地方高校微观上的自治相协调。

发展层次的定位具有稳定性，而对学科特色方向的把握应该相对灵活。

章程中必须体现学校“兴趣驱动”与“国家目标驱动”并举。

当前，我国地方高校正逐步推进向应用型转变，但是在实践中却遭遇诸多误解，纠正这些误解的有效途径是制度的变革。美国康乃尔大学（CornellUniversity）校长帕金斯说过：“高校的本质就是有关知识的获取、传授和应用三者间的关系加以制度化。高等教育的发展史其实是新制度否定旧制度的过程。当前，我国高等教育领域正逐步推行高校章程建设，地方高校的转型应当顺势而为，以此为契机进行方方面面的制度变革，通过章程建设来引导和规范地方高校有序科学转型。

协调问责与自治

欧美大学是世界高校成功的典范。涂尔干在《教育思想演进》中指出，欧美高校成功的关键在于拥有独立自治权。自治权是指在管理方面没有来自外部的干涉和控制。对于我国地方高校而言，自身的政治经济属性决定其不可能拥有完全自治，需要接受来自政府的问责，问责是地方高校向社会、政府及外部团体展示负责的行为。从理论角度来说，高度自治与问责并不是不相容，然而在实际操作中，政府在构建问责机制的时候，往往会忽视地方高校的自治权。理想的地方高校治理状态是政府宏观上的问责与地方高校微观上的自治相协调，而契约性关系的建立便是实现这种协调的一种方式。即政府对地方高校设立宏观目标、进行财政支持和政策扶持、结合第三方组织进行绩效评估，地方高校在政策的宏观框架内实施自我治理。西方国家通常采用契约方式来管理高校，譬如法国对高校的合同管理、日本高校进行的法人化改革、英国依据科研评估进行经费拨款等，都是契约管理方式的例证。政府对地方高校的契约管理并不是真的和高校签署契约，而是协调两者之间的关系。我国目前推进的章程建设就是实现协调政府问责制和地方高校自治权的一种方式。

美国学者罗伯特·伯达赫（Robert Berdahal）认为大学自治存在着实质性自治和程序性自治两种类型，实质性自治是大学具有自己确立组织方向与目标和自身拟定规划的权力，程序性自治指大学只具备对目标的实现和规划的落实的权力。随着社会的发展，各个国家自治模式越来越多元化，实质性的完全自治只是理想状态，对于我国地方高校而言，办学主体和投资主体主要是地方政府，目前来说，地方高校应是实质性自治和程序性自治的结合，因此，我国地方高校在探索自治权的时候，要先弄清楚政府是实质性干预还是程序上的干预，程序上的诸如采购、人事以及基础建设的审核和监控可能会对高校形成一定干扰，甚至会对效率形成影响，但这些并不妨碍高校实现其使命和任务。在地方高校章程建設实践中，面对这样比较敏感而又不能回避的问题，高校需要就自治权的实现程度和政府之间进行协商，以便把监管权力和自治权力区分清楚。阿什比认为，自治权的真正保障在于确保社会、政府能够清楚自治权的基本要素。地方高校在章程中应该明确规定转型实践中的自治权。我们认为，高校自治权力应该体现在以下几个方面：高校有选择教职工和学生并决定他们留在大学所需条件的自由;高校应该具有决定课程内容和授予学位标准的自由;高校具有把经费分配到不同类型的公共支出的自由。政府应远离那些威胁地方高校学术自由的事情，地方高校与政府应该结盟为伙伴关系，但必须建立学校的自治机制和政府的问责机制。这两种机制应在市场之中平衡协调。在伯顿·克拉克所撰写的《协调的多种方式》中认为，在传统的治理和科层之外，高校在转型实践中还应增加市场模式。以往的分析大都忽视市场的力量，但高校转型因素之一便是市场促使其转型。美国高校成功的根源在于能够在自治与国家控制之间达到很好的平衡，以半独立的企业法人姿态，到市场上寻求发展。

找准方向与明确定位

目前，我国高等教育毛入学率为42.7%，个别省份的录取率达到了90%以上，这说明进入大学学习已经成为高中毕业生的常态，我国高等教育普及化时代即将到来。伴随高等教育普及化时代的来临，必然出现办学类型的多样化。高等院校是否能够找准发展方向，明确定位，对其自身发展非常关键。在我国目前的高等教育体系中，地方高校一直迷失在“层次”的追逐之中，出现目标定位上“高低不就”的现象。地方高校多数存在着追求高大上的心态，不顾自己学校特色与实际，重视学术而轻视技术，在办学理念中根深蒂固地排斥技术与实践，把争创“一流大学”作为自身奋斗方向。特别是一些新建本科院校，不顾自身历史短、基础弱的现状，采取跨越式的大发展，导致定位模糊、方向不明、办学同质化，进而失去了原有的办学特色。

欧洲古典大学起源于中世纪，在与教皇的统治与抗衡中逐步发展成为学术机构，在当时更多地将自身使命定位为对理论知识的探索、对真理的追求。随着科学的发展，德国大学将对理论的探索、真理的追求演绎为大学理念，即科学研究在大学中扮演着极其重要的角色，这种理念和模式随后被欧美等国家仿效。但随着社会发展、时代变迁，经济快速发展导致实用技术成为社会所急需，大学的传统理念遭遇前所未有的挑战。1862年美国著名的《莫雷尔法案》便是应对社会发展的变革法案，其将课程范围进行拓展，不再局限于古典大学的“三艺”和“四艺”，有些往日难以进入象牙塔科学殿堂的农业应用技术开始进入课程范畴，这些拓展和变革致使美国高等教育出现多样化和分层结构，一部分地方高校逐步转变为应用学院。美国高校理念和模式的变革最终在全世界蔓延。纵观大学发展历史，德国大学科学理念的理论基础是新人文主义，旨在为社会培养文化人，随着整个欧美社会发展和理性化进程，正如韦伯所言，大学培养文化人的使命逐步被专业人的定位所代替。

地方高校实现转型的关键在于对自身的科学合理定位和对未来特色有较为准确的认知。地方高校转型过程中，定位一般来说分为发展层次的定位和特色学科（方向）的确定。定位的过程就是对学校发展方向的战略选择，是对高校人才培养方式、层次及专业方向的深思熟虑。地方高校在自身层次的定位上，要力求避免趋同，特别是要转变以往那种“上不去也不想下”的窘迫情形，以地方经济和社会发展为己任，培养服务于地方发展的高级应用型人才。应用型大学服务于地方社会、经济发展既是其基本职能，又是其重要使命。在转型过程中，地方高校应转变其体制和制度，使其服务地方的广度、深度和强度进一步加强，应紧密联系地方需求，致力于应用教育，其目的是解决本地实际问题，并能够立足市场，赢得本地社会的支持。地方高校在转型发展中应该清晰认识到，发展层次的定位应该在一定时期内具有稳定性，而对学科特色方向的把握应该相对灵活，特别是与现实生活、与社会经济发展息息相关的学科，要及时依据社会的发展需求进行适当调整。地方高校在转型过程中要考虑地方发展的两个需求：一是当下的需求，二是未来的需求。在章程中落实当下需要时，必须体现学校“兴趣驱动”与“国家目标驱动”并举，“兴趣驱动”关注的是当下本地区所需要解决的问题，“国家目标驱动”则需要实施“产教融合”的办学思路。这两种需求都以技术为核心。技术是现代社会生产力得以实现的重要方式，日本就非常重视技术在国家建设中的重要作用，先通过技术立国，后科学与技术并举。科学与技术只是职能角色不同，并无高低贵贱之分。研究型大学应致力于发展科学体系，对理论体系进行探索和建构，注重于求真;地方高校在转型过程中，应当把对科学的应用作为章程使命，利用科学理论来服务自然环境的保护与地方社会经济发展，注重求用，注重培养学生的创新创业能力，在章程中对创业教育的目标定位、创业学科体系形成以及创业氛围改善等加以明确阐述。高校章程是其制度的体现方式，理应按照地方高校转型的本质规律，把变革的定位、方向、使命、理念明确下来，并以法理和制度予以保障。可以这样说，章程建设承载着地方高校转型的理想，蕴含着地方高校转型的信念、规划、蓝图。时代呼唤地方高校转型，这也是高校变革的机遇，高校只有善于发现、把握机遇，并化机遇为理想、目标，且以章程的形式体现出来，才能成为卓越的学校。

构建内部治理体系

任何组织机构的变革都是由内外部环境变化所引起的，地方高校转型同样如此。地方高校内部治理体系如何变革、变革哪些内容，都要以高校内部存在的问题为变革的逻辑起点。传统模式下建立的科层组织结构已经越来越不适应现代科学技术交叉、汇聚式发展的趋势，建立以学术和技术为中心的现代大学制度刻不容缓。随着高等教育大众化发展，地方高校规模日益庞大，传统科层管理方式越来越不适应地方院校转型发展，不仅是因为科层制度僵化，造成效率低下，而且地方高校本身在转型过程中也需要管理的专业化。如何保证教授实现有价值的治校和真正的学术决策，是地方高校转型过程中面临的挑战。

国际学术界“治理”概念的流行源于1989年世界银行对非洲发展问题的讨论。单纯依靠政府力量干预或者单纯运用市场机制都不能实现对资源的优化配置，在这种背景下，共同治理登上历史舞台。大学内部通过向社会组织等开放权力进行共同治理，以缓和日益庞大复杂的大学事物与相对集中的行政权力之间的矛盾，提高大学管理的韧性与弹性。国外大学内部治理理论将协商、合作、参与、责任等价值融于其中，而且在治理过程中展现出其相对于大学科层组织的垂直统治更具灵活性，在一定程度上减少了大学管理的成本和风险。在美国，董事会为最高权力机构，以校长为行政系统之首和代表教师利益的教授会组成了大学与学院的基本治理结构。欧洲国家在确保大学学术自治和自由的同时，要求大学承担更多的责任，其治理结构为各方利益主体参与型与混合型（董事会和评议会分别为行政权力和学术权力的核心）。

我国大学内部治理作为国家体制改革一部分，受到国际大学内部治理理论与实践影响。我国高等教育法第七條规定，“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益。”只有从市场经济出发而非行政权力的角度出发来变革高校内部治理体系，建设高校章程，才能保障变革的实质进行，才能够防止学校内部行政权力的寻租，才能根除学术腐败滋生的土壤。高校章程是承接高等教育法与学校制度的桥梁，地方高校建设章程时，应建立法人治理结构，依据高等教育法落实高校职员制度。从横向来说，地方高校在转型实践中应通过章程建设，变革其科层组织的弊端，权力应由集中、垄断变革为权力分散和制衡，建立以理事会或者评议会为核心的法人治理结构，决策机构成员应由师生代表、政府代表、社会人士、企业人士以及行政执行人组成，通过利益相关者的参与决策，实现共同治理。地方高校应建立校长办公会议，建立邀请一定数量的家长、师生及社会代表参加的听证会议制度，并在章程中予以明确规定，家长、师生、社会人士有权利对学校变革的重大问题、对领导的决策提出“质询”。在办学模式与管理模式的变革中，地方高校章程建设应积极探索校企合作模式，甚至把校企合作的方式作为基本制度加以明确和规范。地方高校在转型实践中的章程建设应依据高等教育法，探索划分以党委和校长为首的行政系统和以学术委员会为主的学术系统之间的边界，使权力运行划分更为具体。从纵向来说，要解决任意设置学院及二级学院问题，地方高校应确立院系的组织结构、制度及资源配置，应将院系设置与权力划分明确写入学校章程中，制定院系设置流程图，并公布于众，以便实行民主监督。