生态建设背景下城市土地集约利用研究

邱茜

[摘 要] 当前，人们在关注尽可能多发挥有限土地产出功能的同时开始广泛关注生态环境问题，土地利用强度的增加在给人们带来利好的同时，也给生态环境造成了一定程度的负面影响，而注重生态环境保护的用地预留和城市土地生态功能的发挥又可能会造成城市发展土地资源的稀缺，因此，如何在生态文明建设背景下，促进城市土地可持续发展显得尤为重要。基于此，本文基于我国城市土地利用情况与生态环境发展现状，提出生态文明建设背景下城市土地集约利用的路径。

[关键词] 城市土地；集约利用；生态文明建设

[中图分类号] F293.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2018）31-122-2

1 我国城市土地利用情况与生态环境发展现状

随着国民经济的迅速发展，我国的人地矛盾日益突出，有限的土地资源难以满足大量增长的人口对土地的需求，土地的粗放、低效利用以及大量閑置土地的存在进一步加剧了土地供需矛盾的恶化，因此，如何处理好人地关系在我国显得尤为重要。

1.1 中国城市土地利用总体状况

全国的土地利用情况主要呈现以下3个特点：①城市建设不断发展，各项建设指标稳定提升；②我国的人口密度在过去10年间变化不大，土地利用集约度基本上呈现稳定发展的态势；③全国各省份城市人口密度差距较大，城市土地利用水平不均衡。

1.2 全国生态环境发展现状

我国生态环境建设主要呈现以下特点：①全国各省的森林覆盖率差距较大，绿化水平发展不均衡；②生态环境问题开始逐渐引起人们的关注，废水及废气中主要污染物的排放量不断减少；③全国环境污染治理投资占GDP的比重基本呈现不规则波动的变化态势。

2 生态建设与城市土地集约利用的相互关系

2.1 城市土地利用过程中产生的生态建设问题

首先，城市规模的无边界扩大及城市人口的大量增加，导致生态环境压力不断加大，一旦人口数量超过了生态环境承载力，环境就会丧失自我调节能力，从而导致污染情况的大量出现；其次，在城市发展过程中，大规模的土地开发、城市建设及各种高污染企业的发展会不可避免地带来城市病；再次，城市用地规模不断向城市边缘扩张，同时大量人口涌入城市势必会产生大量的住房需求、基础设施需求，大量基础设施的建设必然会对本应有的生态用地造成一定的挤占。

2.2 生态建设背景下城市土地集约利用的内涵

城市土地利用关系到经济、社会及生态效益，在这三方面效益中，经济效益显而易见是城市土地集约利用评价的核心目的和首要指标，而社会效益和生态效益是随着城市的发展阶段逐渐提升为经济效益所需的依托。具体而言，生态建设背景下城市土地集约利用的内涵是在生态环境条件约束下，合理调整城市土地利用结构、优化土地利用方式，最大限度地实现城市土地对人口、资源、经济等要素的集聚，最终实现经济、社会、环境可持续发展。

3 生态文明建设背景下城市土地集约利用的路径选择

3.1 科学制订土地利用总体规划，加强规划对土地集约利用的引导作用

当前各地的土地利用年度计划缺乏对土地承载力和集约用地水平的考量，当今社会存在总量不足、供不应求和低效使用、批而未用并存的尴尬现象。因此，必须制订科学的土地利用总体规划，明确规划中的优先性，认清各个地区的发展形势，明确各地区的发展空间和发展功能，找准各个区域的优势和不足，进而进行总体的功能性布局，统筹全国协调发展。政府部门要针对不同区域的优势与不足，恰当合理地统筹经济、人口及城市的布局和发展，最大限度地发挥地区优势，科学合理地确定与生态文明建设相协调的土地集约化发展格局。

3.2 确定土地集约化标准，创新集约化用地新模式

系统地制定土地集约化利用标准及相关规范，不断探索创新集约化用地的新模式。全国各个地区应结合各地特有的实际情况，科学地制定地方性的节约集约用地控制标准。土地集约利用不仅要求避免粗放利用，也要求避免过度利用，因此要制定好标准，避免两个极值的出现。如果增加土地投入能带来总报酬更大比例的增长，则不断加大投入使生产效率得到进一步提高是明智的抉择；如果加大投入的边际报酬和生产弹性均为负数，且总报酬也趋于下降，则继续投入会造成资源的浪费。因此，土地投入要确定好合适的标准，才能使投入获得最大化收益。

3.3 盘活存量土地，避免资源浪费

在土地资源有限的现实情况下，城市建设用地应把落脚点定于盘活存量土地上，充分利用现有土地，由传统的粗放型用地转向集约型，土地利用模式由过去的外延式转型为内敛式，充分挖掘现有土地的效益，实现土地集约化利用。在不占用耕地资源的前提下，推进城市土地的资源整合，通过对老旧城区、城中村、闲置的厂房企业、环境状况差的区域进行整理改造，进而在保护耕地资源的基础上盘活存量土地。同时，将城市中传统的工业企业迁到郊区，在城市中充分引进第三产业，最大限度地发挥城市建设用地的经济效益。

3.4 杜绝污染源头，减少土地污染

农业化肥、农药的使用，工业生产产生的废水、废气，城市生活垃圾的肆意排放，都在一定程度上对土地造成不可逆转的破坏，因此，必须从源头上减少污染物对土地造成的破坏。政府部门应加强对农民的宣传、教育，改变农药、化肥投入量与庄家产量呈正比的错误认识，促使农民有节制地使用化肥和农药，提高农业产量。对于工业企业生产产生的污染，给予严厉的处罚，加大对这部分企业的税收征收力度，大幅增加其污染成本，加强对这些企业的监督，杜绝非法企业把不经处理的污染物直接排放出来，同时鼓励企业进行技术革新、产业升级，提高资源利用效率，减少污染物的排放量。对于生活垃圾要积极鼓励大众进行分类处理，使可循环利用的回收品进入恰当的位置，发挥其余热。

3.5 完善土地监督检查机制

政府部门要努力保障土地利用规章制度真正发挥作用，不仅要加强对违法行为的监督，还要建立与土地集约程度和生态环境协调度的考核激励机制。对违反法律法规的用地行为的查处力度直接关系到土地集约化利用的实施效果，因此，在推进节约集约利用土地制度的同时对违法行为要及时依法进行处置，使监督检查工作落到实处。建立激励机制，调动员工的工作积极性，在政府考核中加入土地集约化与生态环境协调度的考核指标，鼓励政府、企业、个人在充分保护生态环境发展的前提下，促进土地集约化利用。