合作式反贫困：农村扶贫治理创新研究

周华连

[摘 要] 如何有效避免精准扶贫工作的形式主义，做到真扶贫、扶真贫，成为当前农村扶贫治理工作的重点与难点。本文通过分析当前农村贫困治理的现实基础，论证引入合作式反贫困机制的必要性，提出改变过去复制先进典型经验的方法和理念，创新基层扶贫治理主体理念，开发精准扶贫中产业扶贫的“短、小、精、特”优势，真正做到变输血治贫为造血治贫。

[关键词] 精准扶贫；合作式反贫困；扶贫治理

[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2018）05-19-4

2017年12月18日，《人民日报》一则题为“部分县精准扶贫成‘精准填表，形式主义怪圈怎么破？”的消息被广泛关注。填报表格不允许有任何涂改、做台账等成为扶贫最重要的工作，导致精准扶贫成了“精准填表”；给贫困户买新衣物、刷墙，只为“看着好看”；驻村书记被“打卡”，拴在村里扶不了贫；产业扶贫“图省事”，买牛羊折算产业资金；强势部门的对口扶贫点“越富越帮”；人为确定“贫困户”，有人“被贫困”，有人“被脱贫”；实际情况不同，却只能按统一标准办事[1]，这则消息可谓把部分基层扶贫治理工作存在的形式主义问题展现得淋漓尽致。据一个已脱县的不完全统计，每年投入扶贫治理工作的财政投资额为30多亿元。很多人都深感疑惑，为什么不直接把这么多钱发给贫困户，这样可以完全达到脱贫标准。然而，中国共产党人扶贫治理工作的目的是为了让贫困户真正脱贫。

1 问题的提出

自精准扶贫政策实施以来，我国扶贫治理工作成效是巨大的，如2015年习近平总书记主持召开连片特困地区扶贫攻坚座谈会时谈到“扶贫开发工作进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”[2]，易脫贫的都已抓住精准扶贫政策的大好机遇实现脱贫，剩下的都是难啃的硬骨头。对于扶贫治理工作，也有很多著名的专家学者进行丰富的分析和论述。从精准评估和识别视角下，卫小将[3]认为贫困包含物质贫困和精神贫困，基于此观点，其倡导采用一种“赋权式”扶贫治理模式。从乡村善治的视角来看，由于把握精准扶贫政策的偏差导致资源分配不均，引起民众对基层政府的不信任，从而影响贫困户的积极性。乡村善治的观点认为必须优化扶贫资源分配机制，健全扶贫监督考核机制，完善扶贫立法[4]，才能解决精准脱贫问题。从社会治理理论资源视角来看，首先应破除政府单兵作战的被动局面，构建多元贫困治理主体；其次应丰富贫困治理中“政府—贫困群体”的线性结构，实现减贫主体间的多层次立体良性互动；最后对于精准扶贫方式要突破传统救济式扶贫的路径依赖，为开发式扶贫探索新路[5]。从整体性治理视角下看，樊友凯、周理等[6]认为精准扶贫需要解决公共服务中职权分散、政策冲突、功能重叠、组织分割和服务真空等碎片化难题，才能释放精准扶贫政策的最大活力。

从当前精准扶贫政策的执行情况来看，所取得的成果与政府投入大量的人力、财力和物力相比存在相当大的差距，主要存在以下几个方面的局限。首先，单从政策执行这一个层面去讨论显得较为宽泛，单从贫困主体去思维又未能展现贫困户主体的所有类型，不同的贫困主体有不同的诉求。以往的研究都是针对普遍存在的致贫原因，采用无差别化的扶贫方式导致出现产业扶贫中产业项目雷同化，致使产业扶贫的产业无法融入市场竞争，最终还需政府买单。其次，以乡村善治为视角失去了具体实现目标路径。目前，基层政府的政治生态很难做到绝对公平地分配扶贫资源，虽然提出了需健全扶贫考核机制，但镇（乡）政府应对目前的考核就出现了多种形式主义的现象，导致部分贫困主体没有真正获得益处。最后，对于社会治理视角和整体性治理研究范本，只是提出需要解决的难题。真正落实到扶贫治理工作中时，怎样实现多层次主体的良性互动还缺乏具体的实践。还有量化识别等方法在一定程度上裁剪了贫困主体的多样性和丰富性，看似科学合理的量化评估方法，在实践中却遭遇贫困主体隐形的反抗，未能达到预期的效果。

长期在基层的社会实践表明，在执行精准扶贫政策过程中存在制度设计完美与现实执行不力的矛盾，没有真正实现由输血式扶贫向造血式扶贫转变，部分扶贫主体处在不断填报资料的忙碌状态，而扶贫对象处在想脱贫却无力且对扶贫工作深感失望的尴尬境地。因此，改善部分基层扶贫治理主体理念至关重要，扶贫治理工作的关键在人，而扶贫治理人的关键在方法和理念，改变过去总是复制先进典型经验的方法和理念，创造性地发挥精准扶贫中产业扶贫项目“短、小、精、特”优势，变成真正的造血式扶贫。

2 当前贫困治理的现实基础及引入合作式反贫困的必要性

长期工作和生活在“连片特困地区”，深刻体会到深度贫困地区农村基础设施的落后、公共服务的相对滞后、贫困主体思想的不解放，这些复杂的致贫原因大大增加了扶贫治理工作的难度。传统的扶贫治理方法把易脱贫的、有门路脱贫的贫困户在经济物质贫困中解脱出来了，但剩下的是一部分在主观意识上就不愿脱贫、自身也没有脱贫门路的贫困户，再靠过去单方政府投入和扶持，已显现出脱贫乏力现象。

2.1 贫困结构具有复杂性

贫困人口数量依旧庞大，按照现有的贫困评价标准，我国依然有4 355万的农村贫困人口[5]，当然贫困户数量只是扶贫治理工作难的一个因素，更为致命的是贫困结构的复杂性。所谓贫困结构，从安东尼·吉登斯的结构化理论来看，是社会结构因素（包含政府配置性资源和权威规范性规则）、个体行动因素（包含个体动机意识和行动的区域化）相互作用的结果[7]。这种复杂的贫困结构无疑给农村贫困治理工作增加了难度。“连片特困地区”贫乏的山区条件、脆弱的生态环境，这种区域结构相对普通平原地区贫困发生率更高；少数民族靠山聚居的风俗习惯和特有的少数民族语言，在一定程度上加剧了汉语文化结构贫困；周围长期存在的贫困已磨平了斗志，长此以往形成了主体思想结构贫困。区域结构、文化结构和思想结构贫困多重交融，对政府这一治理贫困主体提出了更大的挑战。

目前，我国“连片特困地区”除脱贫县（市）外，其余所有县（市）政府当前及未来3年的中心工作都是决战脱贫攻坚，各个单位都派出其精兵强将进驻贫困村，不脱贫誓不回单位，作为基层扶贫治理主体已有来自各方的压力和责任。但反观社会类扶贫治理主体，首先，享有先天优厚条件的沿海发达城市，在改革开放三十多年间都是举全国上下之力优先发展，当然现在确实发展起来了，但是在帮扶“后富”工作上明显出现不尽人意的情况，甚至嫌弃西部山区贫穷落后面貌。根据精准扶贫政策安排，沿海发达城市都有固定的对口帮扶县（市），这些帮扶主体也会派出政府官员来挂职锻炼，并给予医疗卫生、教育工作者等人力和相应的财力帮扶。但是在被帮扶地区，把专门从事对接外来部门的工作人员或直接进驻本单位的人员除外，其他人几乎不清楚还有对口帮扶这一政策，更不用考虑还处在贫穷中的贫困户。其次，随着我国对经济发展进入新常态的准确定位，由高速增长变成高质量增长对各类企业都提出了更高的要求和标准。此时，发展良好的大型企业为了自身更好的发展，不愿意选择到条件相对落后的西部贫困地区，迫于政策压力只是在贫困地区设一个分部办公区，并不在当地投入人力、财力、物力进行实质性的生产；新型企业和小微企业在对抗外部风险时显得吃力，更没有余力来承担扶贫治理主体工作。最后，很多从贫困地区走出去的孩子不愿再回到农村，当初读书的动力就是走出大山拥抱更好的生活，几年城里的大学生活更是激发其扎根在城市的愿望。

2.2 社会资源初次分配不平等

伦斯基认为，贫困者之所以陷入贫穷，一个重要原因是贫穷者拥有太少的资源[8]。而资源又包含几个领域的资源，在经济领域，贫困户缺乏技术生产要素，缺乏社会资本和人力资本等生产要素，这些生产要素的匮乏导致其经济收入较少；在政治领域，相比普通农民（市民）而言，贫困户缺少参与政治活动的能力和机会，合理诉求自身利益渠道相对较窄；在文化领域，相比现在的高学历趋势，贫困户更可谓是文盲，小学、中学甚至没有进过学校的贫困户比比皆是，他们几乎丧失文化话语权；在社会领域，贫困户无法融入发展潜力十足的“互联网+”、大众传媒和拥有资源的社会组织等，作为被帮扶主体在一定程度上受到社会的歧视和排斥。总之，社会资源初次分配的不平等、不合理，迫使贫困户陷入“失能”性贫困或长期陷于贫困。

精准扶贫政策中一项重要的举措就是产业扶贫，而产业扶贫项目又分为竞争性项目和非竞争性项目，在竞争性项目中无疑需要贫困户拥有较好的技术和资本才能胜出。在现存的实践中，资源较多的已得到相应项目战胜贫困，但资源较少的不能拿到利润丰厚的竞争性项目，只能靠帮扶主体平均分配的非竞争性项目勉强度日，既然已经积淀了贫瘠的社会资源，那就“破罐子破摔”。教育扶贫是一项长期投入才能见到效果的扶贫方法，在布尔迪厄看来，穷人之所以贫穷源于他们没有选择，而没有选择的重要原因是穷人缺乏文化资本，作为社会底层的穷人，历来只能成为教育制度的牺牲品[9]。在教育扶贫脱贫群体中，多数都是希望通过就读职业技术学校掌握一门技术再进厂打工的贫困户，与掌管制度的精英阶层相比，相对贫困代际传递特征显现。在最初资源分配不均的情况下，教育扶贫项目显得苍白乏力。

2.3 贫困户单打独斗的参与

贫困户作为扶贫治理工作一个至关重要的因素，目前现存的实践都是贫困户单打独斗。土地作为贫困户基本的生产生活资料，从我国包产到户制实施开始，虽然在理论上属于集体所有，但在实践中都是农户在分得的一亩三分地上各干各的、自负盈亏。在实施精准扶贫政策时，各地都采用了土地流转方法，让贫困户把土地流转到合作社或有能力承担责任的大户手中。贫困户扮演的角色是什么呢？位置相对较偏的、贫瘠的土地较难被流转，不能参与到土地流转的分红之中；而有幸被流转土地的贫困户拿着每667 m2几百元的土地流转收益维持基本生活，还不得不去合作社打工领取每日几十元的工资。

表面上看起来土地流转到合作社中把贫困户都聚集起来发展了，但是实际还是掌握资源的权威人士在说话，贫困户还是在自己流转出去的土地上从事低下的劳动力创作，在强者掌握资源所设置的场所中還是把弱势者边缘化或排除在利益分配场所外，未能从根本上把贫困户从单打独斗的困境中解脱出来。在精神思想方面，一部分贫困户身心安于现状而不愿做出改变，他们认为每天日出而作日落而息，在赶集的时候能够到街上买上一块肉、打上一壶酒，这样的生活就是他们追求的。反之，如果通过异地搬迁扶贫或者是技能培训让他们能够在经济上有所好转，他们反而感到心里空落落的，无法融入也害怕融入变化中的环境，所以在现实扶贫中，尽管破败的房屋和只满足自家口粮的土地也不能让贫困帮扶主体插手帮扶，他们满足于目前自身单独奋斗的场所，也不愿参与到抱团取暖的大发展潮流中去。

2.4 深层次的制度因素

制度造成贫困[10]是经典马克思主义理论的精髓，现行扶贫治理机制中，一种重要的制度是“施压责任考核制”。“施压责任考核制”实质上表现为一种承包制，扶贫工作开展的结果是不论扶贫主体有没有干活、工作是否做得好，只要其帮扶的贫困户能在第三方评估考核中稳保脱贫，那么这个扶贫治理工作就算取得良好绩效。当然这些评估考核具体而言就是“一票否决制”，各种扶贫任务和指标从县到乡镇到帮扶单位到帮扶责任人，再到村甚至贫困户，层层施压落实责任制，如果贫困户在回答问题时说“不满意、不知道、不清楚”，这时帮扶责任人的干部荣辱、经济和升迁都将重新考虑，帮扶单位、村、乡镇等主体轻则年终目标受影响，重则全县点名通报批评。

在考核制基础上，对于贫困户这个最重要的扶贫对象，看贫困户的房子是否是危房（实际上很多是为迎检而里外墙粉刷一遍），看贫困户银行账户有没有余额（部分贫困户拥有的现金直接存在家中，没有存放银行的习惯），看贫困户的经济来源有没有产业支撑或者养牛羊猪鸡鸭等，看贫困户是否都参加新农合等。贫困户是否能达到上述指标，确需贫困户自身的奋斗。就像汤森和沃马克评论说，“在中国政治中，上级是下级的榔锤，下级是上级的砧板。”[11]这种上级考核决定下级政治前途的等级制，使得基层官员不得不使出浑身解数来迎接上级检查，在当前“决胜脱贫攻坚”的指挥棒下，基层政府以极强的动员能力不断透支社会资源，而国家和普通民众成为最终的受损者。

3 合作式反贫困：创新农村扶贫治理

合作式反贫困是基于目前精準扶贫政策实施以来得巨大成就的前提下提出的，精准扶贫已解决了大量的贫困人口的贫困问题，但剩下部分贫困人口面临更为严峻的复杂贫困结构、资源匮乏、思想方向偏离、制度等困境。只有创新农村扶贫治理工作，才能使贫困人口在2020年顺利脱贫，在经济上、思想上奔向小康。

3.1 贫困治理主体多元化

合作式反贫困对精准扶贫政策执行主体提出了更高要求，要充分调动社会主体积极参与。精准扶贫中的一项关键是让老乡的腰包鼓起来，而企业追求利润最大化是他们永恒的目标，沿海城市已相对饱和的环境需向外打开更为宽阔的市场，农二代的大学生、高学历者怀着反哺之心需要建设他们的家乡，这几者的目标是一致的，有了共同的目标就有前进的动力。政府作为扶贫治理主体的主导者，运用宏观调控政策，营造积极的社会主体参与环境（进一步加强贫困地区基础设施建设），把控社会主体参与原则和制度，让各社会主体抱成一团在农村这片广袤的土地上积极挥洒热血、释放能量。

3.2 社会资源的创造与再分配

从我国农村扶贫治理创新的角度出发，在加大政策倾斜力度和持续有力的经济投入的同时，一方面需重视社会资源再分配的相对公平，另一方面需更加重视制度性贫困和思想文化贫困。在积贫积弱的农村，一个重要的原因是文化资源的匮乏。教育扶贫是精准扶贫“五个一批”中重要的一个，但是不能快速地看到明显效益，往往不受重视，就连修建的乡村图书馆几乎门可罗雀。据审计署在人民日报上发布的数据显示，各地清退虚假贫困户10.18万人，重新补录贫困人口达9.51万人[12]。从表面上看，这是扶贫工作数据造假，深究其根本是贫困人口资源匮乏的集中表现。不贫困人口为什么能够“被扶贫”，从社会资源角度看，他们与真贫困户相比拥有丰富的社会资本，能够通过手中资本获取更多的资源，从而拉大在农村内部间贫富差距。扶贫治理工作是对贫困人口资源的一种再分配，隐形社会资源的再分配对政府扶贫治理工作提出更高的要求，必须创新扶贫治理工作，才能让贫困人口真正享受其福利。

3.3 共建合作参与式反贫困机制

合作式反贫困机制不是简单的几个社会主体的叠加组合，其需要多元化的贫困治理主体相互配合、各尽其能，最关键的政府治理主体把控方向。合作参与式反贫困机制与现行的产业扶贫的最大区别在于是分地区建立起来的机制，各地区运作模式相同，但运作的人和思路完全不同，这样就有利于发展“短、小、精、特”的产业模式。产业周期短为企业快速回收成本投入下一轮产业发展提供可能，也为农户增加信心积极参与产业项目；产业规模小利于参与户根据市场需求变化及时调整产业结构，减少投资失败风险；产业精是根据现代人的需求提供更为精细的服务，也为产业具有特色奠定基础；发展特色产业项目一直是扶贫治理者追求的至高目标，农村长期积淀的贫瘠资源只有在短、小、精、特上下足功夫，才能做到产业各具特色，贫困户才会看到发展的希望，积极主动要求参与到反贫困的浪潮中来。

3.4 完善贫困治理的制度设置

扶贫治理帮扶精准到户、精准人，这种政府承包在一定程度上挫伤了贫困户的积极性，培养了一批“等靠要”的懒汉。管理学观点认为不能让被管理者积极参与到管理事务中来，这个管理者一定是不称职的，这个制度在制定和执行时应进行调整完善。通过精准扶贫政策的实施已经富裕了一批，再通过创新农村扶贫机制让各社会主体、贫困户积极参与共建合作式反贫困机制脱贫一批，到2020年真正实现全国人民的全面小康。

参考文献

[1]本报评论员.部分县精准扶贫成“精准填表”[N].人民日报，2017-12-18.

[2]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].（2017-06-23）[2018-01-13].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm.

[3]卫小将.精准扶贫中群众的主体性塑造——基于赋权理论视角[J].中国特色社会主义研究，2017（5）：80-85.

[4]徐琳，樊友凯.乡村善治视角下精准扶贫的政治效应与路径选择[J].学习与实践，2017（6）：29-36.

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[7]韩莹莹，范世民.结构化理论视角下城市贫困的致贫因素及作用机理[J].求索，2016（7）：49-54.

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[10]马克思.马克思恩格斯选集第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

[11]汤森·沃马克.中国政治[M].顾肃，译.南京：江苏人民出版社，1995.

[12]邱耀洲.审计署：各地清退虚假贫困户10.18万人 970人被问责[N].人民日报，2017-12-23.