陆良县召夸镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作研究

王美玲 杨会萍

[摘 要] 农村土地承包经营权确权工作是农村现代化建设的基本工作之一，该项工作的开展不但能够有效提升农村居民的整体收入水平，而且能给农业稳定发展奠定良好的基石。基于此，本文首先介绍云南省陆良县召夸镇土地承包经营权确权工作所采取的措施，然后在分析土地确权工作冲刺阶段存在的一系列问题的基础上，深层次挖掘这些问题产生的原因，从而针对问题及其原因提出相关的政策建议。

[关键词] 农村；土地承包经营权确权；工作措施；原因

[中图分类号] F301.22 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2018）05-17-2

1 基本情况

云南省陆良县召夸镇耕地面积2 486.87 hm2，辖7个村（居）委会26个自然村89个村民小组8 075户农户3 0378人。目前，陆良县召夸镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作进展如下：一是已完成全镇7个村（居）委会26个自然村89个村（居）民小组的入户调查，资料收集共6 974户；二是完成44 447个地块的指界，指界面积共8 306.67 hm2；三是完成一轮公示的村委会有水塘、果河、他管营、小坝和大栗树5个村委会，农户签字率在90%以上；四是完成二轮公示的村委会为水塘村委会，农户签字率在90%以上。

2 主要工作措施

2.1 加强组织领导

做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，事关广大农民的切身利益和农村改革发展全局，对稳定农村土地承包关系并保持长久不变，依法维护农民土地承包经营权具有重要意义。为了做好这项工作，一是镇党委、政府成立了由党委书记任组长，镇长任常务副组长，其他党政领导和相关站办所负责人为成员的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，统一领导全镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作。领导小组下设办公室在镇农业综合服务中心农经组，明确了由分管农经工作的领导任办公室主任。领导小组下设综合协调组、技术工作组、权属纠纷调处组、政策宣传组、联系工作组以及业务指导、信访接待、纠纷调处、社会维稳和检查指导等工作组，各工作组严格按照职责分工承担具体的工作任务，协调配合，各司其职，合力推进[1]。二是各村（居）委会相应成立了由村党组织、村务监督委员会、村集体经济组织主要负责人以及成员代表组成的登记工作实施小组。三是各个村民小组分别成立了由懂政策、懂法律、对土地承包比较清楚、有威信的老党员、老干部组成的“五人议事小组”，负责各农户信息的登记、承包地块指认、矛盾纠纷调处等工作。

2.2 创新工作方法，建立科学的培训和指导制度

镇党委、政府高度重视农村土地承包经营权确权登记颁证工作，工作前期，邀请县土地确权办、测绘公司的业务人员对参与工作的抽调人员、村组干部、站办所长共200余人进行了集中动员培训；工作中期，根據各村组工作进展程度、存在的问题和困难，分类别进行业务培训和工作指导。

2.3 加强宣传，营造氛围

为了顺利开展此项工作，陆良县召夸镇坚持把宣传贯彻于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的始终。通过印制、发放《致农民朋友的一封信》，撰写工作简报，召开培训会，播放广播等多种形式，广泛宣传国家相关法律法规和土地政策，为土地确权工作营造浓厚的氛围，积极争取社会的认同和支持，调动广大农民参与的积极性和热情。

2.4 强化制度，明确责任

结合全镇实际，研究制定下发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《召夸镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《关于成立召夸镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组工作机构和进一步明确工作职责的通知》等文件，进一步细化了工作措施，明确了工作步骤、时间要求，并分别就宣传发动、组织保障、队伍建设、经费保证、任务落实、时间安排和政策把握等诸方面内容予以明确界定[2]。

3 存在的问题

陆良县召夸镇农村土地经营权确权登记颁证工作虽然取得了阶段性的成果，但仍存在一些问题：一是由于当前农村工作任务繁重，部分村组干部精力分散，对确权工作重视程度不高，致使全镇各村工作进度不均衡；二是农村外出务工人员较多，在资料收集、指界、签字等方面无法及时给予配合，增加了工作推进的难度；三是测绘公司人手不足，业务骨干缺乏，技术人员调整频繁，影响了村组工作的推进；四是在“农转非”过程中，因“收地”不均引发矛盾；五是林权数据库中林地与承包地有重叠，开荒面积多，难于把控，矛盾较多；六是土地互换较多，土地流转位置不清，难于指界；七是组与组、村与村以及镇与外镇、外县边界纠纷多。

4 存在问题的原因

4.1 农村土地产权制度不完善

4.1.1 农民集体土地所有权的主体模糊。《中华人民共和国物权法》第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权中第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。由此可以看出，目前的法律法规对于“集体”一词的描述十分模糊，对于土地经营权纠纷问题的解决并不能提供依据和支持。

4.1.2 农村集体土地产权权能残缺。根据《中华人民共和国土地管理法》第二章第八条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。然而，我国农民集体所拥有的土地所有权其实是残缺的。在土地产权权能上，国家高于集体，国家可以因建设需要，通过农用地转批程序，以国家名义征收、占用土地，改变农村土地用途。农民集体作为农村土地所有权的产权主体仅能行使小部分处置权和收益权。农民可以将土地所有权以“被征用”“被征收”的形式转交给国家，但无法转卖给他人或组织，也不能自主决定土地用途、买卖土地，或将土地作为抵押物或担保物，只能保持土地仅用于农业生产。党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”完善“三权”分置制度，赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是我国政府关于土地流转作出的一个重大政策突破。

4.2 农村土地确权工作制度不完善

4.2.1 需要进一步明确土地确权和流转机制以及纠纷仲裁体系。在权属存在争议的土地归属问题上，目前尚未出台正式的政策条例，土地确权机制尚不完善，进而导致土地纠纷问题频发。合理解决土地纠纷问题，需要试行争议仲裁，健全土地确权和纠纷解决机制。

4.2.2 确权后续工作不完善，政策调整不及时。一是随着土地承包经营权确权颁证，接下来的工作应是完善“三权”分置制度，继续强化承包经营权的物权功能。例如，已取得承包经营权的农户可将土地自由流转给其他经营主体以取得收益；全家迁出农村的农户可有偿退出土地承包权，获得经济补偿。二是农地确权登记颁证工作完成之后，信息化管理工作沒有做好衔接。目前，我国各地区农村土地产权交易尚处于无序状态，大部分没有建立电子档案，仍采用纸质登记方式，容易产生纰漏，难以保存和查找记录。

5 下一步工作建议

5.1 增强责任意识

将根据2016年确定的工作目标和任务，进一步增强工作责任感和紧迫感，倒排工期，积极作为，全力推进。

5.2 继续加大协调督办和指导工作力度

严格政策，严把质量，强化组织领导，稳步推进实施，加大业务指导力度，提高督查频次，定期通报工作进度，发现问题及时整改，确保工作质量。

5.3 妥善调处矛盾

按照“依法按规、民主协商、尊重历史、先易后难、属地负责、及时化解、不留隐患”的原则，从实际出发，妥善解决土地确权登记颁证过程中遇到的矛盾纠纷，努力将矛盾化解在萌芽状态，确保农村社会大局稳定[3]。

6 结语

陆良县召夸镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作的开展，意味着农村土地制度的一个全新改革，也是农村经济发展的一个转折点。在当前阶段，能够帮助农民快速致富、稳定收入。同时，农村土地承包经营权确权登记颁证工作，也是我国农村政策的一个重大进步，是一项一举多得的政策。

参考文献

[1]韩亮.农村集体土地确权登记问题研究[D].成都：西南交通大学，2017.

[2]贺璞.农村土地确权问题研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

[3]黄素华.浅析邵武市水北镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作的思考和建议[J].农民致富之友，2016（18）：16-17.