关于我国新农村土地利用规划的探析

姜志强

摘 要：自2017年我国召开了“十九大”以来，新农村建设被放到了更为重要更为显眼的位置。习近平总书记在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业、农村优先发展，加快推进农业、农村现代化。而有关新农村建设，新农村土地利用规划问题的提案在很长一段时间内层出不穷。新农村建设面对的主要问题就是土地利用规划的问题，如何提高现下我国农村土地利用规划相对较低的现状，如何使新农村的土地利用规划变得更为合理和高效，成了当下亟需解决的问题。本文将就我国新农村土地利用规划这一问题展开探析。当下我国新农村土地利用规划主要存在以下几个方面的问题，首先是土地利用规划的内容还不够统一；其次，规划理论仍然没有有力的研究理论作为支撑；最后，有关土地利用规划的基础资料不够完善，无法提供足够的参考依据。未来新农村的土地利用规划要想做到更进一步的空间上的布局优化，以及新农村土地利用规划的相关实践与理论研究相结合，还需要规划编制更多的试点村。

关键词：新农村建设；土地利用规划；空间布局调整；理论实践结合

1 当前我国新农村的土地利用现状

我国有着广阔的土地资源，但是人均土地的占有量却并不是很高。这一问题，在新农村显得尤为明显。能够进行开发利用的土地数量并不是很多。新农村的土地利用的现状，仍然是处在不断探索，不断完善的阶段。

1.1 越发明显的土地矛盾

我国拥有960万平方公里的陆地面积，也就是说我们的土地面积约有144亿亩。但是这144亿土地当中，仅有20亿亩用于耕地，在我国国土总面积中的占比是13.9%。在除此之外的土地当中，还有大约19.3亿亩的荒地是宜农宜林的，这部分荒地约占国土总面积的13.4%。也就是说，可种植可利用的土地当中，我们几乎有一半的土地是被闲置的。随着我国新农村的建设，农村经济在以很快的速度发展，人口也明显增多。很多村庄村户对耕地的需求越来越大，占有量不断增多。而闲置的荒地由于缺乏相比于耕地更为肥沃的土壤肥力，少有村户愿意去开垦荒地。相关数据显示，1公顷耕地在发达国家只要负担1.8人，在发展中国家则是4人，而在中国，1公顷土地要负担8人。耕地需求量不断增大，而耕地的人均占比日益减少，引发了越来越明显的土地矛盾。

1.2 “空心村”现象仍然普遍

空心村，是指在农村建设时，农民进行新建住宅的过程当中，由于过分严重滞后的村庄规划，使得农民在进行建设居民点，选取占用地时，不能够对土地进行有效地、合理地规划和利用。这种不合理无规划的土地利用和建设，导致了农民的新建住宅往往分布在村庄外围，但是村庄内仍然存在着闲置的土地以及大量的空闲的宅基地。也正因此导致了村子内部空置却仍在往外延建的情况，出现了被称之为“空心村”的现象。长期以来，农村的“空心村”现象一直普遍存在，居民点长期处于缺乏规划指导，自然发展的状态当中。这一现状也与我国的城市化以及工业化的进程推进有不可分割的关系。在城市化与工业化不断发展壮大的同时，大量的农村青年与壮年进入城市打工，这些民众虽然在农村有住房，但是一年当中能够住在农村当中的时间却少之又少。因而长期住在农村的多是年老体迈着以及学龄儿童，这就导致农村长期居住的人口就像大树的空心一样，也从某种程度上造成了土地资源的浪费。这种建设实际上是由于只对土地增量的发展重视而不能考虑到所有土地的潜力挖掘的一种建设。

1.3缺乏相应的土地规划管理

1.3.1村庄规划不细

大部分农村的村庄规划，对村民住宅的规划规定十分粗略，相对简单。很多村庄规划都只是对住宅的建筑朝向进行了大致的规定，但是其他方面如建筑选址、建筑整体规划等并没有明确的规定。因而多数村民的住宅在建造的时候会“沿路而建”，住址建造的时候受地貌，交通的影响较大。同时住宅与住宅之间相隔较远，空置的闲地相对较多。因为往往会出现建筑排列不够规则、居住点相对分散的情况，这也使得土地利用率大大降低，农村土地的严重浪费。同时也会使得在基础设施的建设当中，工程量变大、成本更高、利用率却不足。

1.3.2道路交通无序

由于村庄的布局大部分都相对散乱，因而多数农村村内的道路分布也相对散乱，没有规则。村内的道路分为两部分，一是主干道，一是支路。这样的交通网络还远没有达到完善的程度，不合理的规划仍然存在，也对村民进行正常生产和日常的生活需要产生了负面影响。

2 当前规划体系中存在的问题

在我国现下的农村土地利用规划当中，很多规划仍然需要进一步的探究以及完善。我国的土地规划体系目前已经形成了国家、省、市、县、乡五级，而且在乡镇这一级的规划当中，也在逐步的将其规划在实施层面的重要部分。但是有关于农村土地如何进行恰当组织以及有效利用的规划的理论仍然不够成熟，相关技术仍然处于摸索的阶段。一些相应的土地利用的规划编制仍然处于实行的阶段，大多数都是对一些试点村进行实施的，这样的个案研究显然存在特殊性。就目前来看，我国的土地利用规划的体系当中，对涉及到村一级的规划仍然不够明確，在新农村的土地利用规划时，仍然存在以下问题。

2.1理论研究不足

在新农村土地利用方面，我国现行的总体规划体系当中，总体规划的最低一级是乡级土地的规划。而对村级土地的利用规划目前仍处于对个别试点村的个案研究的阶段，相应的法律依据没有特别清晰，理论支撑也不够坚定，更没有太过成熟的经验借鉴。整个关于新农村土地利用规划的理论体系仍然需要建立与进一步的完善。

2.2规划内容相对散乱

就目前来看，有关于村级土地的利用当中，相应的规划编制当中的主要内容还存在着相当大的争议。即便是在不同的试点村当中，其规划内容的差别也相对较大。部分专家认为，在村级土地利用的规划当中，其主要内容应当包括相应规划区的范围，供排水、牲畜养殖场、电力供应、道路、住宅等诸如此类的农村生产以及生活服务的设施，其余公益工程建设的用地布局以及相关的建设要求，还有相应的一些历史文化遗产的保护和农业用地这些自然资源的安排，都应纳入其中；还有专家认为，村级土地的利用和规划的主要目的应当是对当地的用地效益进行提高，使得居民所居住的生态环境有所改善，因而基本的农田、住宅建造用地的的布局优化应当是重头戏。

2.3基础资料相对缺乏

在有关新农村的村级土地利用规划当中，目前还没有一个统一的图件比例尺。当前我国的五级规划体系当中，最低的乡镇级的土地利用规划的比例尺要求是11万，县、乡级的土地利用规划图件与村级土地的利用规划需要并不匹配。我们现有的图件大部分都无法适用到土地利用中的微观尺度规划当中，现有的规划文本当中的用地指标无法对小尺度规划进行准确的定量，只能大概明确其所有范围。同时，当下农村中的村级土地利用规划，要么就是几乎没有，即便有，规划当中的基础资料和相关数据也相对残缺或者不够精准。

2.4仍然缺乏相对明确的定位

村级土地利用规划从规划类型上来看，是整个规划体系当中最为基础也是最低的一个层次。但是目前的情况是，大家对村级土地利用规划到底该如何定位仍然存有很大争议。一部分专家对此的看法是村级土地利用规划应当属于详细规划，它并不能作为专门的一级规划来处理。因为村级土地利用规划提出的背景是在新农村建设以及当下的城乡一体化的统筹，它主要立足于解决三农问题；还有的学者持截然不同的态度，认为应当将村级土地利用规划定位为一级规划，并将它划进我国土地利用的总体规划体系当中；另一部分学者认为，我们现在所关注的村级土地利用规划，它是对当下的总的土地利用规划体系的进一步深化和扩展，是对当前规划体系的完善。

2.5没有及时评价与整理

当前我们在国内有关于村级土地利用规划进行当中所做的一部分的实施以及预测，都缺少在执行规划以后对所作出的成果进行评价这一环节。但是在村级土地利用规划的整个过程当中，对其实施进行评价是至关重要的一个部分。土地利用规划的过程要保持其完整性，在应有的制定规划要保证科学合理、实施执行保证准确高效之外，还应当对所制定的规划实施之后的效果进行细致的分析和总结。这样才能够及时有效的判断所拟定的土地利用规划是否合适、是否具有普遍的可行性。

3 对新农村土地利用规划的建议

3.1村镇居民居住要相对集中

当下大多数乡村分布较为散乱，十分影响整体新农村的土地利用规划。如果能够鼓励村镇居民相对集中的居住，就能够为这一问题提供一个更为合适的解决方法。村镇发展农业，提高生产力，可以依托城镇来进行。

大部分农村目前都已经修建了村村通的公路，加之当下种类多样的交通工具，交通十分快速便捷。以平原地区来说，在5平方公里左右的范围内设立一个村镇是可以满足农业生产的需求的。而在山区当中的这个范围可以缩至1.5平方公里的范围左右。当前我国乡村当中，大部分新乡镇的人口都不低于千人，甚至人口较多的，会在1万人或万人往上。在这样的人口密度的情况下，村镇居民进行集中居住，有利于扩大村镇居民的活动范围，增加村镇居民的信息量，促进居民间的来往，这正是农业生产逐渐趋向于集约化以及专业化所需要的。而集中居住的另一个好处是能够是农业发展往市场农业和产业农业的方向转变，是农业发展多元化，促进新农村的生产力。

村镇居民集中居住的重点是这一规划必须充分尊重村镇居民本身意志，如果不考虑村镇居民的实际情况，影响到村镇中农民的土地承包的经营权，那么集中居住的这个办法是一定行不通的。政府在规划村镇居民集中居住地点的时候，主要应当考虑到两个方面：一是所规划地域是否适合村镇居民进行方便的生产生活，二是规划的住宅设计能否满足村镇居民的生产生活需要。在這两个方面的考虑当中，既要站在村镇居民的角度来思考，也要广泛收集当地村镇居民的意见建议。包括但不限于政府出面规划建设，尊重村镇居民的自主性，村镇居民可以根据自己的需求和考虑按照给定规划进行建设。只要在规划和实施过程中秉承务实全面的原则，对新农村的土地利用规划一定能够起到积极的促进作用。

3.2更加重视土地复垦

农村的土地整理以及土地复垦，往往不是村镇居民或者村级单位能够独立完成的。土地整理以及土地复垦需要相对较高的资金运作。在资金方面，政府投资要作为主要的引导主力，大力吸引和鼓励社会资金对土地整理进行投入。要能够形成以村镇居民为主，多方经济组织参与其中的综合性、扶持性、多远化的投资模式。毕竟村镇居民扩充耕地以及获取更多建设土地的重要途径就是通过土地整理以及土地复垦。

3.3提高政府参与力度

新农村的土地利用规划，并非只是村镇居民的责任。政府的有关部门以及相关的社会组织应当积极参与其中。新农村的土地利用规划工作需要上述部门或组织的帮助和扶持。而政府的有关部门在参与过程当中，应当对新农村的土地利用规划的工作内容、新农村建设各期要进行到何种程度以及在新农村建设当中的各项要求做出明确细致的规定。

4 结语

就目前来看，村级土地的利用规划工作仍然具有相当大的发展空间，新新农村的土地利用规划也拥有最好的发展机遇。总体来看，新农村的土地利用规划工作整体发展趋势良好，统筹协调，稳步迈进。而在新农村的土地利用规划当中重视空间布局的优化，逐步完善村级土地利用规划的实践，在实践、分析以及总结当中，获取成熟的理论体系，更能为我国的新农村建设取得更为显著的成果。

参考文献

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