习近平零容忍反腐思想解读

摘要：党的十八大以来，随着反腐实践向纵深发展，习近平零容忍反腐思想逐渐得以形成，进而指导反腐斗争向着压倒性胜利迈进。习近平零容忍反腐思想是“三位一体”的：无禁区、全覆盖、零容忍均有其特定内涵，但又具有内在联系，无禁区、全覆盖是零容忍的表现形式和载体，零容忍是无禁区、全覆盖的出发点和落脚点。习近平零容忍反腐思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对于凝聚反腐共识、健全反腐制度机制、完善反腐立法司法等具有科学的理论指导和重大的实践推动意义。

关键词：习近平；反腐败；零容忍

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2018）07-0020-04

经过长期的斗争，我国的反腐败工作取得了明显成效，但反腐败形势依然严峻复杂。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续高举反腐大旗，引导反腐败斗争向纵深发展。在反腐实践中，习近平先后提出一系列有关反腐的新论断、新理念、新观点和新要求，这些论述系统深刻，形成了习近平新时代反腐思想体系。其中，零容忍反腐是习近平新时代反腐思想的重要内容[1]。本文就习近平新时代零容忍反腐思想进行探讨，简要回顾其发展历程，解读其基本内涵，以期对反腐理论研究和实践发展有所裨益。

一、习近平零容忍反腐思想的发展历程

（一）萌芽时期：零容忍思想的提出

2012年11月15日，习近平两次提到反腐：当选总书记后发表首次讲话，他就指出，要坚持党要管党、从严治党，加强党的反腐倡廉建设；紧接着在十八届中央政治局常委与中外记者见面时，他再次指出，党内存在着贪污腐败等亟待解决的问题，必须下大气力解决，打铁还需自身硬。如果说此时习近平反腐思想尚停留在宏观抽象层面，那么，两个月后已经相当具体直观。2013年1月22日，在中央纪委十八届二次全会上，习近平提出，“要坚持‘老虎‘苍蝇一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”[2]“老虎苍蝇一起打”的提出，不仅标志着习近平反腐思想由党要管党、从严治党的抽象表述到具体表达的发展变化，也形象宣示反腐不仅对老虎零容忍、对苍蝇也要零容忍。因此，“老虎苍蝇一起打”是习近平零容忍反腐思想的雏形。在中央纪委十八届三次全会上，习近平强调“坚持以零容忍态度惩治腐败”[3]，正式提出零容忍反腐。

（二）形成时期：无禁区、全覆盖、零容忍产生

随着反腐斗争的深入推进，出现了诸多新情况，比如，出现腐败重灾区、腐败窝案、塌方式腐败、有工作能力官员腐败等腐败现象。对这些腐败，要不要打、敢不敢打以及怎么打？比如，对于腐败窝案，是选择性地打，还是连锅端一查到底？此外，“退休软着陆”的惯例是继续容忍还是予以打破？以及前一阶段行之有效的反腐零容忍主要针对党政干部而言，要不要把零容忍延伸到商界、学界等领域？对这些问题的回答，关乎反腐的方向和成效。为统一思想，形成共识，2015年1月13日，在中央纪委十八届五次全会上，习近平将经过实践检验的反腐经验概括为无禁区、全覆盖反腐，并首次完整提出反腐无禁区、全覆盖、零容忍，即“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子”[4]。由零容忍到无禁区、全覆盖、零容忍，反腐思路更加明确化、清晰化，标志着习近平新时代反腐思想的形成。

（三）成熟时期：无禁区、全覆盖、零容忍常态化

自提出无禁区、全覆盖、零容忍反腐以来，这一思想贯彻落实在此后的历次党的会议中，特别是党的十九大报告和中央纪委十九大工作报告多次提及，其中，前者出现三次[5]，分别是：报告第一部分（过去五年的工作和历史性变革）中的“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍”，报告第三部分（新时代中国特色社会主义思想和基本方略）中的“以零容忍态度惩治腐败”，第十三部分（坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平）中的“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍”；后者中有两处[6]，分别为工作报告第一部分（十八大以来的工作回顾）中的“必须有腐必反、有贪必肃，‘无禁区、全覆盖、零容忍”，第三部分（今后五年的工作建议）中的“坚持无禁区、全覆盖、零容忍”，实现了无禁区、全覆盖、零容忍常态化。正是在党的十九大上，习近平新时代中国特色社会主义思想科学理论体系正式形成，并作为党的指导思想正式确立，这标志着习近平新时代零容忍反腐思想的成熟。当然，随着反腐败斗争的继续深入开展，习近平新时代零容忍反腐思想还将继续发展。

（四）零容忍反腐思想的伟大实践

贯穿习近平新时代零容忍反腐思想发展过程的是声势浩大的、赢得民心的反腐行动与实践。十八大以来，以习近平为核心的党中央不断创新反腐败的思想理论，并将之运用于由“老虎苍蝇一起打”开始的零容忍反腐行动中，既惩治腐败现象，又编织制度笼子，反腐成绩巨大、效果明显。这些成效践行和检验了习近平新时代无禁区、全覆盖、零容忍反腐思想。这里以三组数据来展示零容忍反腐成效。

第一，打虎猎狐数据不断刷新，老虎级别越来越高。这里的老虎，是指省军级以上党员领导干部以及其他中管干部。2012年12月6日，十八大后第一个省部级高官落马；2014年6月14日，十八大后第一个副国级官员落马，老虎数据升至36人；2014年7月29日，十八大后第一個正国级“大老虎”被查，老虎数据攀升至46人；截止2015年4月27日，落马老虎破百（打虎数据见表1）。当然，这一数据仍处于刷新变化之中。根据中央纪委十九大工作报告，十八大以来，经党中央批准立案审查的老虎多达440人。与此同时，猎狐行动成效显著。国内反腐的同时，反腐触觉伸向国外，腐败人员境外追逃、追赃工作形成合力、持续开展。根据中央纪委十九大工作报告，2014年以来，从90多个国家和地区共追回外逃人员3453名，追赃95.1亿元，已有48名“红通人员”落网。

第二，强力查处各类腐败分子。2013年，全国各级纪检监察机关共立案172532件、结案173186件，处分182038人；2014年1-6月，全国各级纪检监察机关立案9.6万余件，处分8.3万余人[7]。据统计，“小官贪腐”占各类贪腐案件的70%以上，更多的发生在区县基层干部和村干部身上。中央纪委十九大工作报告表明，十八大以来，全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人；共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。小官贪腐现象不仅普遍，而且“小官大贪”“小官巨贪”案件并不少见，例如贪婪跋扈的马某某、动物园巨贪肖某某、土地奶奶罗某某、鼠戏牛栏的李某某等小官贪腐八大典型案例。马某某只是北戴河供水总公司总经理，但其贪腐程度令人触目惊心：在其家中搜出现金上亿元、黄金37公斤、房产手续68套[8]。就惩治腐败犯罪而言，最高人民检察院工作报告显示，2013年全国检察机关立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件51306人，其中贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的大案要案2581件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2871人；2014年查办各类职务犯罪案件41487件55101人，其中贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的案件3664件，查办县处级国家工作人员4040人。最高人民法院工作报告显示，2013年各级法院审结国家工作人员贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件2.9万件，判处罪犯3.1万人；2014年审结贪污贿赂等犯罪案件3.1万件4.4万人，其中，被告人原为厅局级干部以上的99人，被告人原为县处级干部的871人（拍蝇数据见表2）。

第三，制定修改反腐党规国法，不断完善反腐制度体系。完善党内法规有助于推进反腐，因此，习近平强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设。事实上，党内法规往往对党员提出特殊的严格要求，例如，党纪中有惩戒通奸的规定，而刑法及相关法律中没有相应规定；现行法律中没有裸官的规定，党规中则规定裸官不得列入领导干部考察对象、不得在五类岗位任职。完善党内法规，应注重与国家法律无缝对接，形成国法党规双轨的社会主义法治体系，扎好反腐制度笼子。十八大以来，党中央制定、修订和清理相关党内法规，其中既有起引领作用的党章，又有反腐败规划；既有党内“立法法”，又有反腐败单行法规，党内法规制度建设成效显著（相关反腐制度见表3）。

二、习近平零容忍反腐思想的重要意涵

（一）反腐无禁区

反腐无禁区系首次提出，其基本含义包括：不论什么人，不论其级别多高、职位多重、权力多大、能力多强，不论是现在的问题还是过去的问题，不论是国内的老虎苍蝇蟑螂还是境外的狐狸，都不能成为反腐的特区、雷区、禁区；反腐要打破惯例，反对特权、突破雷区、禁区；不设反腐名额上限。具体来说，第一，反腐对象无禁区。以前反腐存在“刑不上大夫”的对象禁区，现在惯例被打破了。因此，只要是腐败，无论什么人，不论其级别、职位、权力、能力，均一律查办。第二，反腐时间无禁区。以前反腐还存在时间禁区，“退休可免责”或者“退休软着陆”就是例证。现在，退休不免责。因此，只要存在腐败，不论是现在的问题还是过去的问题，均一律追究。第三，反腐空间无禁区。以前反腐在空间上也存在禁区，表现在两个方面，一是对腐败重灾区等有所顾忌，二是不仅境内有腐败特区，境外更是腐败分子的“法外之地”“避罪天堂”。现在，腐败窝案连锅端，织密天网开展境外追逃。因此，只要有腐败，不论是境内还是境外，均不放过。

（二）反腐全覆盖

全覆盖反腐至少包含以下几层含义：第一，反腐范围的全覆盖。十八大以前的反腐或多或少地存在选择性现象，比如，查外部腐败而不查内部腐败、军队腐败较少曝光等等。现在，一批军队老虎落网，内部老虎被清理门户……从中央到地方，从党政机关到军队，从学校到国企，从外部到内部，各个领域反腐败都覆盖。因此，只要存在腐败，不管什么领域，应全方位的而不是局部的反腐，是全面性的而不是选择性的反腐。第二，反腐监督的全覆盖。监督是反腐的强大武器和法宝，最主要的、最强有力的且行之有效的是纪检监督、巡视监督。此外，审计监督、舆论监督、群众监督等都在反腐中发挥了重大作用。因此，反腐全覆盖主要是纪检派驻机构全覆盖，巡视全覆盖，会计、统计、审计监督全覆盖。第三，反腐效力的全覆盖。反腐的战略、策略、战术、政策、原则、制度等的效力，尤其是反腐制度的效力要一体适用，覆盖所有涉及腐败的人、腐败的地方、腐败的时间。

（三）反腐零容忍

反腐零容忍的核心要义是有腐必反、有贪必肃。具体来说，第一，对腐败分子零容忍。对腐败分子，无论老虎狐狸还是苍蝇蟑螂，都要查处；对于老虎，无论上山老虎还是下山老虎，无论是军中老虎还是内部老虎，无论东北虎还是华南虎，无论是谁，不管级别多高权力多大，决不手软，发现一个坚决查处一个，发现多少查处多少。第二，对腐败行为零容忍。对于腐败行为，无论是铺张浪费、公款吃喝、旅游和送礼，还是侵吞国有资产、买官卖官、以权谋私；无论是违反八项规定、六项禁令、四风的一般违纪行为，还是贪污、受贿、挪用公款的违法犯罪行为，发现一起坚决查处一起，绝不手软。对腐败行为零容忍，要求“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在‘常‘长二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”[2]要求“坚持抓早抓小，对党员干部身上的问题早发现、早提醒、早纠正、早查处。”[3]

（四）反腐无禁区、全覆盖、零容忍

如前所述，无禁区、全覆盖、零容忍各自有其独特的含义，但三者之间又有着内在联系。无禁区通过反对特权、打破惯例等消除反腐的特区、雷区、禁区，扩大了反腐的覆盖范围；全覆盖通过提倡全方位一体地反腐反对有选择性的、个别地反腐，同样扩大了反腐的范围。因此，可以说，无禁区、全覆盖二者是一致的，无禁区就是全覆盖，全覆盖要求无禁区。零容忍的核心理念是强调有腐必反、有贪必肃，必然反对腐败禁区、特区的存在，要求反腐效力统一适用腐败的所有对象、任何时间和全部空间，大力拓宽反腐的领域范围，无禁区、全覆盖可以做到，因为二者都实际拓宽了反腐的范围，从这个意义上说，零容忍要求无禁区、全覆盖，无禁区、全覆盖就是零容忍。换句话说，无禁区、全覆盖是零容忍的表现形式和载体，零容忍是无禁区、全覆盖的出发点和落脚点。因此，习近平无禁区、全覆盖、零容忍反腐思想，是“三位一体”的反腐思想体系。

三、习近平零容忍反腐思想的指导意义

（一）凝聚反腐共识

习近平新时代零容忍反腐思想的形成，与我党我国面临的反腐形势密切相关，或者说是由严峻形势所决定的。对于反腐形势，习近平在中央纪委十八届五次全会上亲自做了说明，反腐斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢。反腐斗争形势自1993年以来一直沿用“依然严峻”的表述，习近平同志在此基础上增加“复杂”二字，反映出新时代党中央对反腐败斗争形势认识的深化。因此，习近平新时代零容忍反腐思想的指导作用，首先体现在凝聚反腐共识，统一反腐思想。这就是，准确把握并深化反腐形势的认识，形成肯定、强调“反腐永远在路上”“反腐只有进行时，没有完成时”等正确的反腐思想观念，反对、纠正诸如“反腐过头了”“反腐一阵风”“反腐影响经济发展”“反腐亡党”[9]等错误的思想观念。

（二）健全反腐制度机制

習近平新时代零容忍反腐思想不仅强调“不敢腐”，即惩治腐败；还强调“不能腐”“不想腐”，即预防腐败。不能为了惩治而惩治，惩治腐败只是治标，不是治本，预防腐败才是治本；但治标是为了治本，并且可以为治本赢得时间。反腐先治标后治本具有很大的政治理性，是反腐的总策略。反腐无禁区、全覆盖、零容忍，从一个侧面反映出腐败现象很严重，存在大面积腐败，已发展到不治标就难治本的地步。先治标后治本的逻辑是：通过反腐治标，营造良好的制度建设环境和政治生态；在良性环境和生态中，确立符合时代需要的有效的反腐制度体制机制[10]158；用这些反腐制度机制保障党政机关及其工作人员尤其是高级干部以及政府的清正廉洁。

惩治和预防腐败，需要建设相应的制度机制。经过长期的努力，我们的反腐败制度数量已经很多，但仍有很大的改进空间。十八大以前的反腐存在机构多元化和分散化问题，而且设计的体制机制一般是同级党委和政府自己负责自己的反腐，从而导致反腐缺乏有效性、权威性甚至失效。十八大以来，反腐由纪委主导，纪委成为反腐工作的权力中心，连老百姓都知道谁负责反腐，发现腐败找谁。同时，纪委在主导反腐的同时，一方面实现纪检监察派驻机构和人员的全覆盖，另一方面省一级的反腐由中央纪委亲自进行，这些都有效改变了自己腐败自己反的局面。纪委主导反腐不仅极大提高了纪委的权威，也使此次反腐比历次反腐更为有力、更为有效，正国家级“大老虎”的查处是最好的例证。今后要制度化、规范化纪委主导反腐的成功做法和经验，并加以巩固。值得注意的是，我国自2016年11月开始的监察体制改革，实行纪委和监察委合署办公，目标是建立党统一领导下的反腐机构。中共中央办公厅2017年10月29日印发的在全国推开监察体制改革试点工作的方案加速了这一进程，目前各级监察委员会均已挂牌成立、履行职责。

（三）立法司法并进

十八大以来的反腐，虽然从表现形式看，一定程度仍属于运动式反腐。但是，这次运动式反腐已超越以往，主要表现在以法治为基础。一方面，运动式反腐和加强法治没有必然矛盾；另一方面，法治反腐是当今世界各国反腐的主流。因此，我国反腐也坚持法治反腐。关于法治反腐，习近平指出：“要善于以法治思维和法治方式反对腐败”[11]111，“我们坚持运用法治思维和法治方式反腐败”[12]97。这些为我国法治反腐指明了方向。

立法方面，一是加强反腐国家立法，形成国家反腐败法律体系，建议着重制定综合的反腐“基本法”——《反腐败法》，主要内容包括反腐机构、体制机制、实体规则、程序运行等[13]。值得注意的是，2018年3月11日全国人大十三届一次会议通过的《宪法修正案》确立了监察委员会的宪法地位，《中华人民共和国监察法》即将表决通过，这些反腐根本法和基本法无疑将极大推进反腐法治化进程。二是加强反腐党内立法，形成党内反腐败制度体系，建议既要制定有助于形成不想腐的氛围的党内法规，以正面引导；又要制定有助于形成不敢腐、不能腐的党内法规，以震慑腐败分子。司法方面，要始终遵循法律面前人人平等原则，打击腐败做到凡腐必反、除恶务尽；对腐败案件的查办要做到事实清楚、证据确实充分，避免冤假错案，要经得起法律和历史检验；注意区分法律与道德、区分腐败违纪与腐败违法犯罪；规范反腐司法行为，加强反腐人权保障；在腐败犯罪领域贯彻宽严相济的基本刑事政策。

四、结语

习近平零容忍反腐思想形成于新时代反腐败斗争的实践中，经受了实践的检验，内容丰富而深刻，符合我国国情和实际，是我国当前乃至今后很长时间反腐工作的指南。本文只是一般考察习近平新时代零容忍反腐思想的发展过程，初步揭示其深刻内涵，简要分析其指导意义。为了把反腐败斗争推向深入，取得反腐斗争的压倒性胜利，我们必须以习近平新时代零容忍反腐思想为指导，凝聚“反腐在路上”的方向性共识、法治反腐的思维性和方式性共识、反腐先治标后治本的策略性共识，既惩治腐败又预防腐败，既注重立法反腐又注重司法反腐。当然，不能把反腐败和预防腐败的所有希望都寄托在制度体制机制上，除了有效的制度体制机制外，还需要道德、教育、经济、社会和政治等方面的协调和配合。

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[4]习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0114/c64094-26380006.html.

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[6]十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2017-10/29/c_1121873020.htm.

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[11]中共中央国家机关工作委员会.学习习近平同志关于机关党建重要论述[M].北京：党建读物出版社，2015.

[12]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，北京：中国方正出版社，2015.

[13]赵秉志.关于加强反腐败体制机制创新的思考和建言[N].法制日报，2014-12-31.

作者简介：张继钢，广西政法管理干部学院法律系副教授。

（责任编辑：朱希良）