少数民族聚居地区社会治理：现状、阻力及现代化改革对策

万芳坤

摘 要：党的十九大提出要打造共治共享的社会治理格局，实施“乡村振兴战略”，实现少数民族聚居地区社会治理现代化是“乡村振兴”的应有之义。当前我国少数民族聚居地区社会治理以发展民族经济，促进社会和谐；化解社会矛盾，维持长治久安；尊重民族差异，促进民族团结；推行电子政务，改革治理方式为主要特点。仍然存在经济水平掣肘、人才引进困难、教育水平不高、基础设施落后等阻力。推进少数民族聚居地区社会治理现代化要坚持以人为本，强化科学治理；加强制度建设，践行依法治理；坚持群众路线，落实精准扶贫；加强基础建设，提高群众素质。

关键词：少数民族聚居；社会治理；现代化；湖北恩施

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）05 — 0069 — 05

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。〔1〕社会治理概念的提出，表明党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“打造共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，在农村社会发展层面則提出了“乡村振兴战略”。〔2〕少数民族聚居地区多是我国经济社会发展较为落后的贫困农村地区，掌握少数民族聚居地区社会治理现状、了解其社会治理现代化改革阻力对于推动社会治理现代化改革具有深远意义。

恩施土家族苗族自治州是我国最“年轻”的少数民族自治州，地处我国中西部山区，少数民族与汉族交叉分布，民族经济发展水平较低，农村贫困人口比重较大，少数民族风俗文化保存较为完整，是我国典型的少数民族聚居地区，掌握该地区的社会治理现状对于我国推进少数民族聚居地区的社会治理现代化改革意义深远。

一、少数民族聚居地与社会治理

少数民族聚居地区是指少数民族聚集生活的地区。在长期的发展和民族融合中，中国的民族分布逐步形成了一个明显的地理格局：汉族主要分布在东部沿海地区，少数民族主要在中西部、边疆分布。〔3〕恩施土家族苗族自治州（简称恩施州）位于湖北省西南部，总人口403万，于1983年8月19日建州，是共和国最年轻的自治州，也是湖北省唯一的少数民族自治州。有土家族、苗族、侗族、汉族、回族、蒙古族、彝族、纳西族、壮族等29个民族，国土面积2.4万平方公里，辖恩施、利川两市和建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县。〔4〕地处我国地势第二、三级阶梯交汇处，以山地地形为主，地势落差大，既造成了相对闭塞的地理空间，又形成了独特的地理风貌。

“社会治理”实际是指“治理社会”。或者换言之，所谓“社会治理”，就是特定的治理主体对于社会实施的管理。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。〔5〕社会治理现代化是一项系统的工程，包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等方面〔6〕社会治理现代化必将进一步提高新的经济社会条件下党的执政能力、提升政府行为公信力。〔7〕少数民族聚居地区的社会治理具有明显的地域特殊性，既要实现社会治理的现代化，又要保证国家的民族宗教政策执行的不变形、不走样。

二、当前恩施少数民族聚居地区社会治理现状特点

（一）发展民族经济，促进社会和谐

恩施州是典型的国家连片贫穷地区，全州下辖的8个县市全部为国家级贫困县。2016年地区生产总值仅为735.70亿元，财政总收入仅为142.6亿元。〔8〕截至2016年底，全州贫困人口达128.9万之多，占农村人口的36.8%。〔9〕贫困人口多，贫困程度深，返贫机率大，脱贫攻坚任务艰巨繁重。

发展地区民族经济，实现“脱贫摘帽”是当地政府施政的重要施政方向。恩施当地各级政府紧紧围绕发展经济这个中心，着力解决好民生这个基础性问题，千方百计发展民族经济、特色经济。近年来，当地政府因地制宜的大力发展以银杏、药材、烟草、茶叶、高山无公害蔬菜为代表的特色农业。不断招商引资，打造旅游品牌，吸引国内外游客，逐步实现经济结构的优化升级。加大交通等基础设施的建设力度，畅通区域间交流，推进网络基础设施建设，畅通信息往来。在对煤炭等自然资源的开发上，当地政府不断出台管理办法，关停并转小型煤矿，防止资源浪费，保证安全生产。与此同时合理发展中小水电，逐步实现电力资源自给。总体来讲，当地在适度开发自然资源的同时发展了民族经济，促进了社会和谐。

（二）化解社会矛盾，维持长治久安

恩施位于我国中西部地区，地理位置十分重要，是连接中西部的咽喉要道，西接我国最大的直辖市重庆市，从地缘上来讲对于维护大西南地区乃至全国的长治久安意义深远。汉族与少数民族交错分布，民族成分复杂，各民族由于风俗习惯的差异造成的摩擦在所难免，与此同时地区之间的经济发展不平衡造成的区域内部城乡差异显著，经济社会的发展导致社会利益主体和社会阶层的分化，逐步形成多种威胁社会稳定的非传统性因素，社会利益纠纷引起的社会矛盾层出不穷。少数民族聚居地区的和谐稳定事关国家的民族方针政策，事关国家各民族的团结。

当前，影响恩施社会稳定的主要矛盾是利益纠纷。经济社会的发展导致社会利益的流动和重新分配，因利益纠纷而引起的社会不稳定因素出现；随着受教育程度的提高，民众权利意识逐步觉醒，群众在维权意识增强但法制意识薄弱造成社会冲突的多发，当诉诸法律的结果与个人的期望出现偏差时就易引发矛盾，造成政府与社会的关系紧张。种种因素的累加倒逼恩施地方政府着力化解社会矛盾，将维持社会长治久安放在社会治理的重要位置，以适应不断变化的社会环境。

（三）尊重民族差异，促进民族团结

恩施当地政府始终贯彻国家民族和宗教大政方针，尊重区域内各民族的生活方式，保障少数民族合法权益。在新型城镇化思想的指导下，城市建设依然保持当地特色建筑——吊脚楼，政府尊重少数民族婚丧喜庆习俗，出台相关政策保障少数民族文化的传承，例如恩施市政府在市内设“摆手堂”，以便恩施民族舞蹈摆手舞的传承，政府支持土家族丧舞撒尔嗬的发展，该民族舞蹈荣膺第十四届全国青年歌手电视大奖赛原生态金奖。政府积极贯彻国家少数民族地区教育方针，民族宗教部门积极做好少数民族高考考生民族认定工作，当地高校湖北民族学院在录取分数上给予少数民族考生降分录取优惠。在党政领导班子的配备上，高度注重性别、民族、学历和专业背景的合理性，当地政府积极吸纳本地区人才回流，配合“少数民族高层次骨干人才计划”、“三支一扶计划”的实施，着力注重少数民族干部的培养，全州少数民族干部达到39459人，少数民族干部所占比例达到63%。〔10〕这极大地激发了少数民族干部的积极性，在一定程度上保证了少数民族管理本地区事务的能力。

（四）推行电子政务，改革治理方式

近些年来，恩施积极引进高素质公共管理人才，尊重知识，尊重人才，在公共管理领域涌现出一大批年轻专业的干部，干部队伍学历大大提升；从硬件设施来看，恩施加大对网络基础设施的建设力度，电子政务水平大大提高，在此基础上，信访制度、信息公开制度逐步建立并得到完善。整合各種资源，广泛建立综合性的便民服务中心，极大提高办事和行政效率。鉴于山区面积广大，农村网络基础设施的搭建较为困难，当地政府充分发挥各地党员群众服务中心的作用，实现各党群服务中心无线网络覆盖。以巴东县为例，全国优秀县委书记陈行甲将各地免费无线网络命名为“共产党”，对政府流程实行改造，极大简化行政审批程序，社会治理方式和治理能力取得了重大突破，政府信息公开度和透明度得到提高，网络技术的发展提高了地区的廉政水平，信访制度的普遍建立有利于当地民众监督政府及行政人员，对于构建风清气正的政治生态功不可没，增强了人民对政府的信心。

三、恩施少数民族聚居地区社会治理现代化改革的阻力

（一）经济社会发展相对落后，经济水平制约社会治理

恩施州经济水平总体落后，严重制约社会治理现代化的建设，经济基础是对社会治理改革具有决定性作用，要想当地的社会治理现代化程度得到一个质的提高，那么经济的发展绝对是首当其冲的。在经济的发展过程中必将出现一系列新问题，这些新问题种类繁多，利益的再分配导致的矛盾和“城乡发展剪刀差”问题将会是主要问题，这是一个涉及社会公平正义的问题，这些问题又倒逼政府加强社会治理方式方法的探索。

（二）生活水平相对较低，现代化管理人才引进困难

经济水平的总体落后导致居民生活水平和生活质量相对较低，相对恶劣的生存环境对人才的引力十分有限。高层次管理人才一般都受过高层次专业教育，其个人需求在马斯洛需求中也处于相对较高的层次，期望值也相对较高，而恩施少数民族地区的现状难以满足这种需求，管理人才的引进也就举步维艰。这个问题归根结底还是个经济问题，这也是恩施当地青睐本地区自行培养人才和少数民族干部的重要原因所在。对贫困地区的人才引进战略提出巨大挑战，这个问题解决不好，“剪刀差”格局只会愈发明显。

（三）教育水平不高，群众文化素质参差不齐

恩施地区的教育水平相对于其他地区而言相对落后，不可否认其应试教育是一大亮点，但当地教育没有做好人才的回流引进。当地的教育培养了一大批人才，但“孔雀东南飞”现象十分严重，但凡可以称之为“人才”的人力资源很少有回流现象，年青人千方百计通过教育“走出去”，但学成后的“归来”现象却少之又少。这种教育模式导致当地常住人口的整体文化素质基本原地踏步，城乡人群文化素质的差距逐步拉大，也影响着民众对现代化设备的操控能力。传统保守的思想也不利于新事物、新观念的植根和发展，这也是部分保守的政府官员不愿改革，不愿放权的症结所在，各方面原因的加总对社会治理的现代化造成巨大的阻力。

（四）山区面积广大，交通和网络基础设施建设难度大

恩施州多高山沟壑，这不仅给交通道路的建设造成困难，在信息化的当今也对网络基础设施的建设提出挑战。该地区本身经济发展水平有限，政府财力更是薄弱，用于扶贫和解决民生问题本就捉襟见肘，在如此自然环境下要实现全区域网络覆盖的成本是十分高昂的。偏远地区在短期内根本无法掌握最新信息动态，网络信息不通畅的地区要想实现“无纸化”、“少纸化”办公和实现“电子政务”对于政府来讲无异于天方夜谭，社会治理的模式也就不会有明显的提升。自然条件的束缚几乎从一开始就制约并迟滞着恩施州社会治理方式的革新，这也成为该地区公共管理模式发展的瓶颈。

四、推进恩施少数民族聚居地社会治理现代化改革的对策

（一）坚持以人为本，强化科学治理

坚持以人为本首当其冲的就是要坚持人民主体地位，新公共管理理论对于我国实现社会治理现代化具有重要借鉴意义，社会治理的主体应该是有人民群众广泛参与的综合性主体，要充分发挥人民群众在社会治理中的聪明才智，尊重人民主体地位。思想观念保守的地区政府都应该深刻的反思，到底是民众能力所不及还是政府不愿放权，要从观念上加以转变，充分认识到人民群众在公共管理中的不可替代和不可或缺的作用。要主动引导群众参与到公共管理的实践中来，换言之就是要在民众能力所及的范围内为之提供参与其中的机会。

社会治理是一种以人为本的治理方式，它以各行为主体间的多元合作和主体参与为治理基础，在科学规范的规章制度指引下，可以更好地应对社会问题，促进社会资源合理配置，满足民众合理需求。”〔11〕坚持以人为本就要切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，民生问题的解决始终是民众判断政府业绩的重要指标。在贫穷落后的恩施地区，政府应该着力解决好教育、医疗卫生、就业、住房等头等大事。只有解决好这些问题，民众方无后顾之忧，参与到社会治理中去的积极性才得以激发，政府也才有充分使用社会人力资源的前提。

（二）加强制度建设，践行依法治理

法制是衡量社会文明程度的标准之一，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了坚持走中国特色社会主义法治道路。全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。要依法治理就要严格守法，要积极贯彻国家大政方针和法律法规，要结合少数民族区域特性加强制度的建设，切实做到有法可依，有规可依。

1.贯彻落实国家民族宗教政策。民族事务往往与宗教事务紧密联系，我国对于民族宗教事务都有明确的方针政策和法律法规加以规范。民族宗教政策和法律既对民众和宗教人士有约束性，又对其合法宗教行为有保护性。这既是对民众的约束也是对少数民族地区政府的约束。恩施当地政府必须认清国家民族宗教政策的双向性，完整贯彻落实国家民族宗教政策，切实尊重并保护好少数民族合法权益，同时要保持警惕，维持少数民族聚居地的社会长治久安，防止极端民族势力和非法宗教集团的破坏活动。

2.结合少数民族聚居地特殊性，加强法制建设。依法治国的前提是“有法可依”，加强法制建设就必须加强立法建设。少数民族聚居地区有其固有属性，民族风俗各有差异，不少地区民风民俗甚至与现代法制文明有相抵触和矛盾的地方，这些特殊性都对少数民族地区政府推进依法治理造成阻力。这就迫使政府在社会治理中充分考虑到民族特殊性，立法切不可搞一刀切，在立法实践中必须周密谋划，深入调研，尊重人民群众主体地位，保障各民族合法权益。与此同时，政府要加强普法建设，加强对法律法规的宣传，加强对民众的法制教育，对于明显与人类社会文明进程相违背的糟粕性民俗，政府要有魄力加以移除。

（三）坚持群众路线，落实精准扶贫

“社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”〔12〕群众路线是党的根本工作路线。一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去是党的一贯风格。要推进恩施地区的社会治理现代化就必须始终不渝坚持这个路线。要加强党委的领导，强化基层政权的作用，深入开展调研，了解民之所需，因地制宜发展民族经济，实施精准扶贫和精准脱贫，着力改善民生。

1.加强基层政权建设，强化基层服务。改革开放以来三十多年，我国经济发展成效显著，但与此同时改革的副作用也逐渐凸显，基层政权弱化，基层政权管理职能虚化，这些问题在农村尤为明显。恩施地区城镇化水平低，农村面积广大，要破解农村发展落后难题，必须强化基层党委的领导作用，特别是村组一级的党的组织。政府要敢于权力下放，允许基层政府结合当地实际采取发展对策，解决发展难题，做到“放得活”和“管得住”，切实做到“以敬民之心，行简政之道”；要加强社会协同，强化基层群众的参与度，强化基层党委和基层政府的服务意识，建立基层政权的服务考评机制，逐步确立起“基层党委领导、基层政府负责、社会机构协同、广大公众参与”的社会管理新格局。

2.着力改善民生，贯彻精准扶贫。必须明确政府在扶贫工作中的责任，这是共产党领导下政府的“立党为公，执政为民”的执政理念所决定的，也是社会主义制度的内在要求，更是新时期坚持以人为本的科学发展观和构建和谐社会的要求。〔13〕民生问题始终是贫困地区政府的头等大事，改善民生不仅仅是指发展地区经济，也关乎社会公平正义和民众的辛福感。恩施下辖8个县市均为国家级贫困县，城乡差距特别大，特困人数多、规模大，因病致贫、因学致贫、脱贫反弹现象普遍，加之地区整体发展水平低，地方政府财力有限，扶贫难度相当大。当地政府在发展地区经济的同时，要深入开展基层调研，準确把握地区经济发展态势，准确摸清排查贫困人群的基本情况，建立精准的贫困信息库，科学进行贫困等级分级，准确把握致贫原因。要把握大局，科学谋划，掌握全域贫困状况，合理使用扶贫资源，合理分配；基层党委要尽心尽责，信息要掌握到家庭、人头上来。另外，在扶贫工作中要追根求源，要授人以渔，结合贫困地区特点，开展扶贫项目建设，以工代赈，促进就业，千方百计调整产业结构，分门别类专项扶贫。

3.因地制宜发扬民族特色，发展民族经济。随着国家乡村振兴战略的实施，农村地区结合地方特色发展特色农业是一条新的脱贫致富之路。恩施地区森林覆盖率高，空气质量好，喀斯特地貌广布，加之该地区土苗风情，成为当地旅游业发展的重要资源，当地政府要加强对旅游业的宣传，加快建设旅游配套基础设施，将少数民族风情与旅游业的发展结合起来打造强劲的民族旅游品牌，推动地区服务业的发展。恩施地区自然资源丰富，以银杏、中药材、茶叶、烟草、高山无公害蔬菜最为突出，但是这些农业资源在全国知名度都不高，没有形成强势品牌和规模经济。地方政府在这个领域是大有可为的，应当加强特色农业经济发展的投入，提高特色农产品的附加值，提供准确供求信息，引导农民科学种田，组织公关活动，宣传特色、打造品牌，引导农民稳固占领市场。

（四）加强基础建设，提高群众素质

在经济高速发达的当今，信息和时间成本成为商业发展的内含因素，互联网时代的到来，使得任何地区都无法独善其身，要实现发展就必须掌握一手信息资源，拥有高速的现代化交通和物流设备，恩施地区应该对此有所反思。

1.加大交通基础设施建设力度，畅通地区交往。当前恩施地区区域内部交通极为不便，各县之间的联动性较差，物流速度慢，极大影响着区域经济的发展。不少村组仍存在不通公路的现象，农村道路路况较差。政府应当处理好当前利益和长远利益的关系，积极鼓励并投资域内道路交通的建设和改善，科学规划，以交通的发展带动城镇化和沿线资源的开发与经济的发展，打通交通动脉，为招商引资打下坚实基础。

2.强化网络基础设施建设，提高电子政务水平。恩施地区网络基础设施十分落后，当地在此领域落伍很远，要推行电子政务必须要从基础做起，加强网络基础设施建设，迎头赶上。网络设施的建设原本也是一项民生工程，但在落后地区部分民众存在片面理解，在不同程度上存在着对网络的误解甚至抵触情绪，政府需要取得民众的理解和支持。基础设施建立后，政府需要加强对民众利用网络的教化，这是一个周期较长的过程，只有民众能够有意识利用网络并能够独立使用网络办事了，电子政务水平也才得到了质的提高。

3.发展教育事业，引人与留人并举。恩施地区的义务教育从一定程度上来讲是办的比较出色的，主要表现在升学率上。但是地区教育的发展并不仅仅是义务教育，还包括成人教育、职业技术教育、技术培训等方面，当地的教育在后面几个领域几乎为空白。再者，人才的外流现象十分严重，留不住人才成为当地教育的最大问题。当地政府必须重视学后教育、成人教育、职业技术教育和技术培训，采取激励措施，让升学未成的年青人找到新的受教育方式，提高生存技能，要加强职业技术教育的投入，根据地区经济发展的实际需要培养一批对口的高素质劳动者。要尊重知识、尊重人才，“引人与留人”并举，为现代管理人才提供较好的发展平台和机遇，要积极引进外来人才，可以探索实行政府培养与回馈地方相结合的留人策略，缓解人才外流压力。

恩施土家族苗族自治州的少数民族聚居地区社会治理现状特点代表性极强，是我国广大少数民族聚居地的缩影，其面临的阻力也是我国山区少数民族地区普遍面临的问题，准确了解和掌握这些现状和问题是推进我国少数民族聚居地区社会治理现代化改革的前提，推进此项改革是推进少数民族地区经济社会发展的题中之义，要结合不同少数民族的具体情况，将改革的力度与当地经济社会发展的速度、社会可承受度结合起来稳步推进，实现少数民族地区社会治理现代化是一项系统性工程，要处理好经济、政治、文化、社会、生态等各方面关系，将改革在发展中深入推进。

〔参 考 文 献〕

〔1〕《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本书》编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2013.

〔2〕《中国共产党第十九次全国代表大会报告》辅导读本〔M〕.人民出版社，2017.

〔3〕郭未.中国少数民族人口发展分析：2000～2010〔J〕.人口学刊，2014，36，（06）：13-21.

〔4〕恩施土家族苗族自治州政府网.〔EB/OL〕.http：//www.enshi.gov.cn/zzf/zq/.

〔5〕王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系〔J〕.国家行政学院学报，2014，（03）：11-17.

〔6〕徐猛.社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径〔J〕.学术探索，2014，（05）：09-17.

〔7〕郑永年.中国模式：经验与困局〔J〕.学习月刊，2012，（05）：56.

〔8〕恩施州统计局.2016年恩施州经济形势分析〔EB/OL〕.http：//tjj.enshi.gov.cn/2017/0204/314560.shtml.

〔9〕恩施州统计局.《恩施州全面建成小康社会统计监测报告》〔EB/OL〕.http：//tjj.enshi.gov.cn/2016/1230/299075.shtml.

〔10〕龔志祥.少数民族干部队伍建设研究——以恩施土家族苗族自治州为观察对象〔J〕.湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2015，33，（05）：25-28+39.

〔11〕向德平，苏海.“社会治理”的理论内涵和实践路径〔J〕.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，35，（06）：19-25.

〔12〕姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新〔J〕.中国行政管理，2014，（02）：24-28.

〔13〕陈少君.西部少数民族地区反贫困战略问题研究〔D〕.西南财经大学，2013.

〔责任编辑：张 港〕