徐州市新城区产城融合发展的问题及对策

■ 申雯雯 王 炜

2017江苏省提出“1+3”功能区战略，把徐州建设中心城市融入到在全省重要功能区大格局中。新城区作为徐州“双核心”之一，是徐州市建设区域性经济中心的重要承载区，是区域性中心城市的重要板块和增长极，对实现区域繁荣发展以及巩固提升徐州在淮海经济区发展中的首位度意义重大。

徐州市新城区产城融合发展存在的问题

（一）产业化滞后于城镇化

由于前期新城区工作的重点在于城市建设，导致目前新城区有城无产，产业缺乏支撑力，吸纳就业能力弱，造成以房地产经济为代表的资本市场繁荣而城市面貌却萧条的局面。2014年，新城区财政收入为7.4亿，其中房地产税收占比接近90%，非房地产企业纳税额占比约9%。截至2015年，新城区重点项目中，房地产项目共41个，占比达到79%。新城区虽致力于打造现代服务业集聚高地，但由于城市化速度快、建设时间短等原因，导致现代服务业水平不高、规模不大、增速不快等问题。重点培育的商贸物流、金融、健康服务等产业，尚处于起步阶段，并没有形成一定规模的集聚效应，后劲不足。

（二）人气不足，职住分离

2007版徐州市总体规划将新城区的人口定为22万人，但截至2015年中旬仅有约7.9万的常住人口，其中高校师生就接近2.9万人，真正的常住人口仅约5万人。一方面，新城区内行政办公人员约6000人，但仍主要居住于老城区，交通出行依靠大量的专用通勤车；另一方面，由于产业用地的开发相对滞后，从而导致区内就业安置能力不足，入住新城区的居民主要工作地点仍在新城区外。新城区与老城区、开发区之间公交线路少，发车间隔时间长，居民出行交通压力大。职住分离的现象造成新城区与老城区间交通潮汐式摆动，上下班高峰时间交通相对拥堵，交通的瓶颈现象比较突出。

（三）城市建设与管理体制脱节

目前徐州新城区内存在两个行政管理主体，分别是徐州市政府派驻的新城区管理委员会和隶属于云龙区的大龙湖街道办事处。新城区管委会作为市政府派出机构，在新城区范围内行使市政府赋予的发展规划、建设管理、招商引资等有关行政管理职权；社会事务管理仍由云龙区负责。由于新城区前期开发体制与建设后的城市管理体制以及涉及城市各个领域的制度并没有协同运作，导致公共服务和社会管理职能配置不足。

（四）公共设施配套建设滞后、使用率低

虽然在新城前期规划上按较高层次和较大的人口规模配置，但由于人口不足，人均公共服务设施面积普遍过大，设施的使用效率低。但大部分项目一直迟迟未能落地建设。如位于新城区东北部的徐州奥林匹克体育中心，除了一些演唱会外并未承办大型活动，各类场馆设施使用率低，周边商业也较为萧条。

徐州市新城区产城融合发展策略探讨

（一）扶持引导产业发展，实现产城功能融合

1.明确产业发展方向

新城区是徐州市建设区域经济中心、商贸物流中心、金融服务中心和科教文化中心“四大中心”的重要承载区。未来新城区应转变思路，摆脱对房地产发展的依赖，加快培育与区域城市功能相适应的产业。强化优势，把产业和服务业作为产业发展主攻方向，大力发展电子商务、物流、金融服务、检验检测等生产性服务业，加快发展商贸、健康、养老、休闲娱乐、创意文化等生活性服务业，做大做强平台经济、楼宇经济、总部经济，以科技创新引领传统产业转型升级，以产业兴旺支撑城市繁荣发展。

2.突出产业平台建设

以推动“三区三园”平台建设为载体、加快园区建设、搭建创业创新平台、提升产业集聚水平等措施，提升产业集聚水平，着力推动经济发展提质增效。

金融集聚区：金融集聚区建设现已纳入省、市重点工程建设项目，要坚持以规划为龙头，加快推进机制和政策保障体系，引进培育专业中介服务机构，加快金融服务要素集聚，实施功能设施建设，推进机制和政策保障体系，招引各类金融和类金融企业，引进培育专业中介服务机构，打造淮海经济区金融服务中心和特色金融开放示范区。盘活楼宇资源，不断提高楼宇入驻率、企业注册率、税收贡献率。

颐养健康集聚区：打造集三甲医院、特色专科医院、医疗研发、健康养生、养老服务、休闲健身于一体的健康服务业集聚区。

大龙湖旅游度假区：以打造“徐州都市圈城市休闲度假胜地”和“全省知名的滨湖休闲运动养生目的地”为目标。进一步塑造旅游品牌，发展绿色经济，形成以商务、温泉、观光度假、运动休闲为特色多层次多样化的都市休闲度假区。加快推进温泉小镇、城市主题游乐园等项目的招商引进。

检验检测科技园：建设一批高水平实验室和质检中心，积极引进CTC淮海经济区检测基地、江苏地质矿产研究院等高水平检验检测机构，创建国家级检验检测技术示范区。推进材料检测、医学检测、仪器仪表研发及双创平台等领域招商工作。

生活物流园：加快国际邮件互换局和淮海经济区邮件集散中心建设，尽快建成开放型经济新平台。加速淮海国际汽车博览城，协信汽车公园项目落地，打造集汽车贸易、汽车文化、汽车金融和休闲体验为一体的高端汽车市场。

会展经济产业园：以打造区域会展经济核心区为目标，加快推进园区规划和建设，形成一条促进交通、通信、旅游、商业、酒店、餐饮等产业发展的完整会展产业链。

（二）优化城市空间布局，推进产城空间融合

1.优化产业空间布局

在产城融合的背景下，规划应该避免过度的功能分区，提倡围绕多元功能融合布局的理念。空间融合是指在城市新区空间拓展中，居住、服务、产业、绿地等空间相互有机融合，改变以往各功能空间相互隔离的空间布局。就徐州新城区而言，应通过优化空间布局，是将生产、居住、交通、游憩四大功能高度复合，推进特色产业区和城市功能区联动发展，实现产城空间融合。

新城区“三区三园”分布示意图

新城区以“三区三园”为抓手，逐步构筑区域现代服务业高地，引导产业集聚和人口集中，实现产城空间融合。新城区服务业主要分为三大片区，太行路以北健康、会展新兴服务业集聚区，迎宾大道以南的物流产业园、检验检测科技园片区，以北的商务—金融—休闲片区。通过三大片区特色发展，徐州新城区未来将形成以行政办公区、大龙湖为中心，北部为居住区、体育中心、康体中心，中部总部经济、商业金融服务中心，南部为居住区、商贸物流中心。进而以大龙湖水体、开放绿地、故黄河景观带等为自然生态屏障，形成生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀的协调发展格局。

2.注重区域联动发展

推动新城区产城融合，首先必须将其置于所在城市空间系统中，尤其要充分发挥新城、老城的各自特点及优势，加强相互之间的功能互补和空间缝合。目前新城区产业发展较孤立，区域间合作层次低。要积极推进新城区与老城区、经济技术开发区的联动发展。鼓励新城区继续承接老城区的产业转移，推动老城区将行政、商务、金融、科教、医疗等城市功能向新城区有序疏解；与开发区互补共赢，经济技术开发区是国家级开发区，产业发展成熟，但教育、医疗、商贸文体等配套发展滞后，开发区的发展要借力新城区不断完善的商贸、科教、文体、医疗等设施，实现两大板块之间的资源共享，改变开发区“有产无城”、新城区“有城无产”的窘境。其次，要强化以交通为主的基础设施衔接，利用交通轴线优化城市生长方向。目前连接新老城区的迎宾大道、开发区与新城区的汉源大道已经存在较大的交通压力。黄河路贯通（连接新城区、铜山新区）、彭祖大道北延（连接开发区、老城区）等项目的推进将缓解新城区对外联系相对单一的状态。此外，协调周边用地，实现新老城区无缝衔接。原为铜山区的大郭庄机场周边地块将新老城区分隔开，该用地目前处于腾退状态，未来将建成徐州未来的中央活力区，若能协调好与铜山区的用地关系，将很有可能实现新城区与老城区的联接。

（三）改革创新管理体制，促进高效融合

1.优化管理运营体系

坚持精简高效和服务型政府的管理理念，优化“小机构、大服务”、“小政府、大社会”的管理和服务体系。

理顺新城区和云龙区行政管理体制。由新城区管委会全权负责新城的规划开发建设、社会管理等工作，这有助于从徐州大都市区层面上对新城区做出明确的功能定位，实现有序开发和统筹建设。同时要在新城区的管理权限、管理体制和行政组织架构上进行创新，简政放权、实行新城区有限“自治”。从整体性和系统性的战略高度出发，对政府职能进行整合，科学合理地进行内部设置机构，提供跨行政区公共服务，如统一规划+统一政策+统一服务，从而实现区域整体性治理，实现云龙区与新城区有机融合、统筹发展。

2.注重项目建设推进

随着新城区发展进入产城融合阶段，新城区由前期大力“筑巢”转向全面招商“引凤”阶段，由重开发建设到重招商引资。因此，未来新城区发展要继续把招商引资作为“头号工程”，要紧盯主导产业、龙头项目，以招商工作的新突破带动新城区产业发展新跨越。创新举措打造最优的营商环境。深化“放管服”改革，进一步优化审批流程，简化程序，当好服务发展的“店小二”，为企业提供从签约落地到建设运营全程跟踪服务。

3.完善财政支持体系

从税收分成、土地出让金及各种政策性补助资金等方面加大对新城区的支持。调整市、区两级土地收益的分配制度，土地出让金收益分配向新城区倾斜。要着眼于建设一流新城区，完善创新创业扶持政策和服务体系，吸引国内外高端人才前来创新创业，加快形成创新要素加速集聚的良好创新生态，使新城区成为全市营商环境最有吸引力的示范区。

积极探索多元化投融资模式。充分调动政府、企业、社会多方面力量，激发市场主体活力和发展潜力，形成投资主体多元化的投融资体制新格局。加快转换新城区政府投融资公司的功能定位和发展方向，整合投融资平台，盘活存量资产，做好投融资平台的组合和置换。