新马岛屿争端案复核分析及其启示

孙泽雯

2008年5月23日，国际法院就新马岛屿争端案作出判决，从而结束了两国间近30年的岛屿主权之争。2017年2月，马来西亚声称新发现了3份关键性文件，并以此为依据向国际法院提出了复核申请。2018年5月30日，马来西亚总检察署发表文告表示马方决定终止复核申请，国际法院随后撤销了马方之前提出的复核申请。由于法院规定的申请复核十年期限已过，这也意味着白礁岛主权归属新加坡已塵埃落定。

一、新马岛屿争端案的历史回顾

新加坡与马来西亚的岛屿争端主要涉及白礁岛、中岩礁以及南礁。白礁岛位于北纬1°19′48″，东经104°24′2″，其长137米，宽平均为60米，低潮时面积约为8650平方米，位于中国南海和新加坡海峡之间，距新加坡东海岸约24海里，距马来西亚柔佛州约7.7海里，距印度尼西亚宾淡岛约7.6海里。中岩礁和南礁是白礁岛附近的两个岛礁：中岩礁位于白礁岛南部约0.6海里处，恒久位于海平面以上，高约0.6米至1.2米；南礁则位于白礁岛西南部约2.2海里处，属于低潮高地。

在16世纪时，白礁岛曾是柔佛苏丹王朝（原马来西亚）的领土，于英国殖民时期被割让给了英国。1851年，英国殖民者在白礁岛上建造了霍士堡灯塔，并将灯塔管理权转交给了当时的英属殖民地新加坡，此后100多年间，柔佛苏丹王朝从未对新加坡控制和管理灯塔的行为提出过异议，也并未主张过白礁岛的主权。直到1979年，由于马来西亚在一张名为“马来西亚领海和大陆架边界”的官方地图中，将白礁岛划入了马来西亚的领水范围之内，从而引发了新加坡的强烈不满，两国间的岛屿纷争就此拉开帷幕。2003年，在经历了多年的拉锯战之后，两国最终同意将岛屿争端提交国际法院。

2008年5月23日，经过研读双方递交的书面材料以及听取双方的口头陈述，国际法院对新马岛礁争端作出了如下判决：听取案件的16位国际法院法官以12：4的多数票判决白礁岛主权属于新加坡，以15：1的多数票判决中岩礁主权属于马来西亚，以15：1的多数票判决南礁的主权属于领有南礁所居水域主权的国家。由于新马在将案件提交给国际法院时，均表示同意接受最终的裁决约束，因此在裁决之后，两国间近30年的岛屿争议基本就告一段落，双方在日后的实践中均严格执行了裁决结果。直到2017年2月2日，由于马来西亚向国际法院提交了复核申请书，才使得这一岛屿争议再次进入世人眼中。

二、马来西亚申请复核的依据与要求

根据《国际法院规约》第六十一条，向国际法院提交的复核申请需满足以下条件：在接受复核诉讼前，国际法院需先履行判决内容；申请复核应根据所发现的具有决定性的事实，此事实在宣判时不为法院及申请复核国所知，且申请复核国在发现该事实上不存在过失；申请复核应在发现新事实6个月内及自宣判日起十年内提交。因而，为证明其复核申请符合上述条件，马来西亚在申请书中列举了三份与白礁岛主权相关的重要文件，它们是在2016年8月4日至2017年1月30日期间于英国国家档案馆被发现。

第一份重要文件是1958年新加坡殖民当局的内部往来信函。这份信函是一份由新加坡总督致英国殖民地大臣的保密电报，在信函中，新加坡总督回复了关于将新加坡领海从3海里扩大为6海里的建议。他指出，对于新加坡来说，重要的是要保留现行的3海里的限制，如果6海里的领海宽度被普遍接受的话，那么就应当在新加坡、马来西亚北部和印度尼西亚南部之间的海域规定出一条国际公海走廊。这条由新加坡总督规划出来的公海走廊距离白礁岛仅1海里，在距离白礁岛如此之近的海域规划公海走廊，这充分表明，在1958年时新加坡最高领导层并不认为其拥有对白礁岛的主权。

第二份重要文件是由英国海军军官威肯斯同年向GS（据推测，GS是新加坡总督）呈交的事故报告。这份报告是在1958年的英国档案文件中被发现的，主要汇报了一艘从新加坡出发前往佩塔尼的马来西亚船只“纳闽哈吉”（Labuan Haji）号在霍士堡灯塔附近被印尼炮舰尾随，期间向皇家海军求助，最后折返新加坡的事故。威肯斯在报告中指出，皇家海军无法提供援助的原因是因为“纳闽哈吉”号“仍然位于柔佛的领海之内”。在这份报告后所附的一份文件中也提及了威肯斯的这一解释，称皇家海军接到的命令是除非马来西亚联邦政府特别要求，否则不得干预“柔佛领海”。这说明当时负责新加坡防卫的军事当局并不认为白礁岛附近的海域归属于新加坡，而认为其属于柔佛。并且，马来西亚认为，新加坡总督在收到这份报告时，就已经知晓这份报告中所蕴含的关于白礁岛主权归属柔佛的意义，这表明双方间的一个共识，即白礁岛的主权归属于柔佛。

第三份重要文件是20世纪60年代出现的海军行动注释地图。这份地图是在一份由英国远东舰队指挥官所编写的名为“马六甲和新加坡海峡的海军行动”的文件中被发现的。该文件包含一份由指挥官发布的机密报告，报告名为“保卫马来西亚西部海岸船舶巡逻命令”，并附有一份明确规定了宵禁与夜钓区域的地图。这份地图启用于1962年3月25日，其中明确界定了新加坡领海的范围，即新加坡领海的极限是柔佛海峡以南的Pular Tekon Besar，并没有延伸到白礁岛附近。直到1966年2月，这份地图依旧有效，因为其仍在不断增加手写注释。马来西亚认为，这份地图的注释说明，尽管新加坡当局每月都会审查和重申对其领海的严格管制，但新加坡当局从未将其管制区域延伸至白礁岛。

马来西亚在请求书中分析认为，这三份文件表明了一个具有决定性意义的“新事实”，即在相关时期内，英国殖民地和新加坡当局的高层领导者并不认为白礁岛是新加坡的领土，如果国际法院在裁决前获悉这些证据，就会对白礁岛的主权问题作出不同的结论。同时，马来西亚认为，因为英国国家档案馆在2008年判决结束后才对外公开这些档案，因此在作出裁决之时，无论是马方，还是国际法院都无从知晓这个“新事实”，也无法取得这些新证据，据此马来西亚辩称其在发现“新事实”的问题上并不存在过失。此外，马方指出，就请求书提交的时间而言，该国的请求也符合国际法院规定的发现新证据六个月以及宣判后十年内的时限要求。因此，马来西亚请求国际法院裁定并宣告，其申请复核2008年判决的请求书可以受理，并要求法院设定时限，以便审议请求书的案情实质。

在收到马来西亚的复核申请书后，2017年2月14日，国际法院院长依照《国际法院规则》第99条第二款，设定2017年6月14日为新加坡共和国就马来西亚提交的复核请求书的可受理性提出书面意见的时限。新加坡共和国的书面意见于2017年5月24日提交，但由于未曾公开发布，因而无从知晓具体内容。随后，国际法院进入复核申请审理流程的第一阶段，即审核马方申请是否满足《国际法院规约》第六十一条所列之条件，从而决定是否受理。如果法院裁定可以受理，则将进入第二阶段，即开启对实质问题的诉讼程序，并在此基础上作出复核裁决。复核审理第一阶段原本预计于2018年下半年完成，然而由于马来西亚在2018年5月30日宣布放弃复核申请，因而国际法院也就无须再执行复核审理程序。

三、马来西亚申请复核的原因

马来西亚并非首个向国际法院提出复核申请的国家，在国际法院的历史中，曾经有过三例复核申请案例：（1）1984年7月27日，突尼斯请求国际法院解释和复核1992年2月24日其与阿拉伯利比亚民众国的大陆架案所作出的判决；（2）2001年，南斯拉夫请求法院复核1996年7月11日对《防止及惩治灭绝种族罪公约》（波斯尼亚和黑塞哥维纳诉南斯拉夫）的适用案的初步反对意见所作的判决；（3）2002年9月10日，萨尔瓦多请求国际法院复核1992年其与洪都拉斯之间的陆地、岛屿和海洋边界争端案的判决。但由于这三个国家提供的依据均不符合《国际法院规约》第六十一条所列之条件，因此均未被国际法院受理，复核申请均以失败告终。为数不多的历史实践显示了国际法院在审理复核申请时的严格，因此复核申请想要成功绝非易事。而在复核前景并不乐观的背景下，马来西亚为何仍然选择重提这一沉默了将近10年的主权争端问题，笔者认为，这可能是出于以下几方面的考虑：

一是可能与马来西亚的内政相关。在2013年的马来西亚大选期间，反对党曾以白礁岛事件作为攻击巫统政府的工具，试图证明巫统在外交政策上的软弱。巫统政府选择在马来西亚再次面临大选之际重提这一主权争端问题，很有可能是想向马来西亚民众证明，纳吉布在国家利益和领土主权问题上并不软弱，从而为纳吉布的选举累积政治资本。此外，巫统政府也极有可能是想利用这一事件来激发民众的爱国主义情绪，从而将通常处于分裂状态的马来西亚人民聚集为一个整体，例如在申请白礁岛主权复核这一问题上，反对党民主行动党也与巫统政府站在同一阵营中。新加坡总理李显龙对此也表示了同样的看法，他在人民行动党大会上指出，这是个“旧议题”，国际法院也已给出最终的判决，但马来西亚却选择旧事重提，“我不清楚马来西亚的动机是什么，但他们即将迎来大选，（申请复核白礁判决）或许与这有关”。如今马来西亚大选结果尘埃落定，马哈蒂尔领导的反对党希望联盟赢得了大选，纳吉布领导的国阵仅赢得了79个国会议席，马来西亚新政府选择放弃复核的行为似乎也在一定程度上证实了这一方面的猜想。

二是可能与马来西亚柔佛州苏丹一再强调其拥有白礁岛主权相关。早在2008年国际法院作出裁决后不久，已故的柔佛州苏丹依斯干达就曾公开表示，尽管荷兰海牙国际法院已将白礁岛判给了新加坡，但他仍想竭尽所能将主权争取回来，因为他认为白礁岛并不属于新加坡，而是柔佛州的主权岛。为此，2014年马来西亚柔佛州伊斯兰党还成立了特别行动委员会，专门为白礁岛案收集新证据，以向国际法院提出上诉。虽然柔佛州苏丹的权力非常有限，马来西亚法律也并没有强制要求政府满足其政治诉求。但不能否认的是，柔佛苏丹的一再主权声明，在一定程度上对马来西亚政府的申请复核的决策产生了影响，其为寻找新证据而所作的不懈努力，也为马来西亚申请复核提供了重要的证据来源。

三是可能与国际法院规定的符合时限将至相关。国际法院明确规定了复核申请须在裁决判定十年内提交，一旦超过期限则将不予受理。国际法院于2008年5月23日对新马岛屿争端案作出了裁决，2018年5月23日即是十年期限到期之日，马来西亚选择在2017年初这一微妙的时间点提出复核申请，很有可能是在最后一刻作出最后一搏的挣扎行为。在时限临近之际，马来西亚只能使用既有的收集到的任何文件，看看判决是否会有漏洞存在，尝试去推翻原有的判決。然而马来西亚所收集到这些文件，有效性和可信度远远不及新加坡之前所提供的证据，这可能也是马来西亚新政府权衡再三，最终还是选择放弃复核的重要原因之一。

四、启示

回顾新马岛屿争端案的历史，在将主权争端提交国际法院前，新马两国进行了漫长的拉锯战，双方甚至曾经试图使用武力夺岛，局势一度剑拔弩张。不过，新马双方最终意识到武力无法解决问题，继而同意将争端交由国际法院裁决。2008年5月23日，国际法院就新马岛屿争端案作出了裁决，这是争议当事国双方通过和平方式解决领土争端的经典案例，为日后其他的领土纠纷案的处理起到了良好的示范作用。此次马来西亚向国际法院提出复核申请，是其在国际法院相关规定的框架之下，试图通过仲裁手段推翻原有裁决的一次尝试，这同样也给其他已判决案件的当事国提供了一个新的范例，即国际法院的最终裁决虽然是不可上诉的，但当事国一方仍可以根据相关规定，寻找符合《国际法院规约》第六十一条所列之条件的“新事实”，在规定时限之内向国际法院申请复核。

然而值得注意的是，虽然在国际法院裁决结束之后，当事国一方仍有机会通过国际法院的复核机制推翻原有的裁决结果，但从历史实践来看，国际法院对于受理复核所需的证据要求十分严格，因而能否在国际法院规定十年期限之内发掘出符合所有条件的“新证据”，并据此向国际法院申请复核，是复核能否成功的关键所在。国际法院历史中仅有的三例复核案例均以失败告终，马来西亚在国际法院宣告是否受理其复核前就选择撤回了申请，这些都足以说明复核申请可谓困难重重。

（作者单位：南京大学国际关系研究院）

责任编辑：彭安玉