我国建设监理制度的演变及反思

艾芳蓉，王 刚（深圳大学土木工程学院，广东 深圳 518060）

0 引 言

我国监理制度从借鉴试点、全面推行到稳定发展，已历经三十年。日前，住建部印发了《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》文件（建市 [2017]145号），要求各级建设主管部门因地制宜制定本地区改革实施方案、细化政策措施，推进工程监理行业转型升级。业内人士普遍就建设监理行业转型升级的原因和措施展开过讨论，但囿于当前我国监理制度的积极层面，对其局限性缺乏深思和剖析。本文从监理范围、监理收费标准、监理权责不平衡这三个方面出发，对强制监理制度如何限制监理行业的发展进行了探讨，对监理未能取得良好制度效果进行了剖析。

1 我国监理制度的变迁

1.1 变迁过程

1984 年之前，我国建设工程基本上是国有投资，工程项目建设中主要实施的是工程指挥部模式。工程指挥部由建设单位临时抽调人员组成，项目完成后返回各自岗位。工程指挥部模式存在明显的缺陷，其成员不是专业化的工程管理人员，只有一次教训，没有二次经验，被认为是导致我国工程建设管理水平低，容易造成工期、质量、投资失控的主要因素之一[1]。

1984 年，我国打开了对国际开放的大门，利用世界银行贷款，建设鲁布革水电站项目。该工程部分项目必须采用国际惯例的建设和管理模式，如面向国际公开招投标、采用咨询工程师制度等。鲁布革工程的成功，对我国旧的工程建设管理体制造成了巨大冲击[2]，直接导致我国借鉴并引入了国外先进的制度，如建设监理制度、招投标制度、合同管理制度等。

1988 年，时任建设部副部长干志坚提出：“建设部将要负责实施一项新的重大改革，即在我国的工程建设中实行具有中国特色的建设监理制度。建立建设监理制度，是建设领域发展商品经济的结果，是提高我国建设水平和投资效益不可缺少的措施。”[3]同年，建设部印发了《关于开展建设监理工作的通知》，北京、天津、上海、哈尔滨、沈阳、南京、宁波、深圳和水电、交通共八市两部门试行建设工程监理制度。

1998 年，《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）的颁布标志着监理制度正式向全国推行，从法律层面为我国实质性地实施强制性监理制度作了规定。

之后的 30 年间，我国的监理行业在政府的推动下呈现出快速发展的趋势，监理企业数量、从业人员数量、监理企业营业收入均快速增加（见表 1）。但是，监理行业也暴露出“收费低，服务差，监理效果更差”的问题，陷入恶性循环怪圈[4]，与制度设计初期的高端工程咨询定位出现了较大偏差。1995 年，有关学者提出：“由于建设监理制推行的时间还不长，在发展过程中还存在着不少的问题和不足。主要表现在：一是监理队伍的数量，特别是素质和监理水平都还有着较大的差距；二是目前的建设监理往往局限于对施工质量的监控，对于投资、进度、安全等，或者是无权控制，或者是控制不力、参与不够，致使应有的监理效果没有能充分发挥出来；三是建设监理的市场机制还不完善，市场行为也不够规范。”23 年后，这些话仍然很中肯。

表1 我国监理制度发展情况

1.2 路径依赖

我国监理制度的变迁表现出极强的路径依赖特性。“路径依赖”是新制度经济学的术语，指某项制度变迁一旦进入某一路径，它的既定方向会在以后的发展过程中得到自我强化，沿着错误的轨迹偏离，最后被“锁定”在低效的状态中[5]。我国监理制度的路径依赖特征，表现在监理行业的发展始终被“锁定”在价值创造能力较低的状态，无法进入“知识积累—价值创造—人员激励”的正反馈循环。

我国监理行业的制度设计初衷，是建立一种与国际项目管理制度接轨的、高端的工程咨询和管理制度，提供高技术、高智力的咨询类服务行业。然而，我国监理制度在创立初期，受到当时政治、经济和知识环境的限制，强调建立一种“中国特色的建设监理制度”，并为了提高制度建设的效率，确定了强制监理制度的地位，通过颁布一系列法规条例（见表 2）对其进行完善和维护。

在我国实施强制监理制度的 20 年中，政府的宏观政策、法律、强制监理制度始终指导和规范着监理行业的发展。市场调节机制没有对监理行业的发展起到积极的促进作用，监理行业也偏离了市场化的本质。近年来，有相关业界人士提出过将监理行业市场化[6,7]，然而在行业内影响甚微。

表2 影响建设监理行业发展的重要法规条例

我国监理制度的变迁总是被政府以“行政干预”的方式而锁定在强制实施的发展路径中。从政府的角度分析在强制监理制度的实施过程中，变迁如何一步步被“锁定”。强制监理制度下，监理行业偏离市场化的演变过程图 1 所示，如造价、设计类咨询行业市场化程度远超过监理行业。

图1 我国监理行业市场化发展程度

对图 1 中的节点含义作以下说明。

节点 1：1984 年，鲁布革水电站建设，我国引入了建设监理制度，制度设计初衷是一种市场化的制度。

节点 2：1988 年，建设部副部长干志坚在讲话中提出，我国监理制度是“政府监理加社会监理”，已经暗含对监理是政府职能的延伸和其半市场化的定位。

节点 3：1992 年，推出《工程建设监理单位资质管理试行办法》，资质管理目的是为了规范监理行业市场竞争，但也导致挂靠行为的大量出现。

节点 4：1992 年，推出《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》，名义上价格保护有利于监理行业的健康发展。但因为弱化了市场淘汰机制，导致监理行业的竞争力整体削弱。

节点 5：1997 年《建筑法》强制监理制度正式让监理行业与市场脱轨。

节点 6：我国推出了《房屋建筑工程旁站监理管理办法（试行）》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等一系列监理行业管理规定，使监理行业承担了许多非市场行为，即非建设单位要求提供的行为，增加了监理企业成本，但对监理效果并没有相应增加。

2 强制性对我国监理制度发展的影响

从三个方面可以分析，强制监理制度如何将我国监理行业锁定在半市场化的发展路径中。

2.1 监理范围限制监理市场化发展

2000 年，我国颁布了《建设工程质量管理条例》，在条例中规定了必须实施监理的五类工程；同年，颁布了《建设工程监理范围和规模标准规定》，对上述五类工程作了详细的规定与说明。至此，强制性监理制度形成。细读这两份文件不难发现，以当时我国的经济发展水平和建设规模来看，建设项目“总投资额在 3000 万元”以上和“建筑面积 5 万 m2”以上必须进行监理是合适的。但在2000 年初，房地产业迅速成为我国的支柱性产业，建设规模不断扩大，物价水平也水涨船高。如今看来，实际上，不要求强制监理的工程范围非常窄，而上述文件中规定强制监理的范围几乎无限大。其实，业主对监理服务的需求既是多种多样的，也是有限的。所以，这种强制性需求并不是正常的市场需求，必然会导致部分业主与监理单位签订阴阳合同，且对监理企业颇有怨言。在这种情况下，监理不能得到较高的监理报酬，只能降低服务质量，使部分监理企业服务达不到业主和社会的要求，从而影响了监理行业的整体形象。

虽然有一些工程项目不属于实施强制监理的范围，但地方政府建设主管部门要求业主提供相关监理文件作为办理工程建设手续的前提条件，如施工许可证的条件，其实，这是一种强制监理。如此层层加码，模棱两可地变相强制实施监理制度，将监理制度锁定在非市场化的恶性路径依赖中。在这里，“非市场化”是指政府不基于市场经济的基本原则和方法，而是制定并实施带有行政性、垄断性的制度规则[8]。同时，市场主体凭借经济垄断、政府赋予特权等各种因素占据有利的市场地位，谋求控制市场，获取最大利益的经营行为，使得市场交易活动不能按市场公平、诚信、效率的准则进行，这种市场结构不断被固化，让市场与产业的发展呈现畸形化的膨胀，市场自然而然地失去了其价格调节的基本功能与配置资源的效率属性[9]。

2.2 监理收费标准限制监理市场化发展

2007 年颁布的第一版《建设工程监理与相关服务收费管理规定》，本意是通过核算监理服务成本，确定合理的市场价格，以防止监理企业通过降低服务质量方式进行低价竞争。虽然在文件中也规定了建设单位可以“根据建设项目性质不同情况，分别实行政府指导价或市场调节价”，但是提出“依法必须实行监理的建设工程施工阶段的监理收费实行政府指导价”，就意味着大部分工程项目监理服务实行的是政府指导价，名义上实行市场调节价的局指可数。一方面，造成企业之间不能围绕价格展开竞争的局面，使得提供低技术、低服务水平的监理企业在“收费管理规定”的庇护下继续运作，而提供高技术、高服务水平的企业却无法获得相应的高回报，最终不能充分体现出监理服务本身的市场价值，使监理市场退变成为一个典型的“柠檬”市场，低技术、低成本的监理企业驱逐高技术、高成本监理企业，出现了逆向选择问题。另一方面，监理服务的指导价格只能限制监理服务的名义价格，却不能有效约束监理服务的实际市场价格，于是在监理市场中普遍出现了阴阳合同、挂靠等问题，对监理行业的整体信誉产生了重大影响。

伴随着我国房地产业的迅速崛起，房地产商自身技术和管理实力迅速地得到了增强，具备了独立开展项目管理工作的能力。但是，政府的条例和规定必须要求他们另行委托社会监理机构实施建设监理，某些业主会无视政府指导价而恶意压低监理企业中标价，而低价中标的监理企业势必只能提供低水平服务，市场规律无法调节价格，周而复始，最终陷入恶性循环。

由此可见，政府指导价对于监理行业非但没有真正起到保护作用，反而弱化了市场淘汰机制，使得这一新陈代谢机制不能正常发挥其作用，监理行业的发展也就无从谈起了。

2.3 监理责权不平衡限制监理行业市场化发展

在监理制度设计初始阶段，监理是一种提供专业化、科学化的高端服务行业，监理人员应该具有较高的工资水平和社会地位。但是，我国监理行业的发展却逐渐偏离这一设想。2002 年，我国建设主管部门印发了《房屋建筑工程旁站监理管理办法（试行）》，对旁站监理工作内容、程序及职责作了详细规定，使得社会人士错误地认为旁站是监理的一项重要工作。一旦监理人员沦为承包商的现场技术负责人，承担部分不应承担的责任，那么其行为很容易偏离管理机构的初衷[10]，其实质性地位也自然会降低。实际上，监理“三控两管一协调”权利的行使始终不能完全得到保障。

《建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《建筑工程安全生产管理条例》的安全生产责任都是本着“谁生产谁负责”的原则进行界定，所以工程承包单位是整个工程安全的首要负责人[11]。《建筑法》第六十九条规定：“工程监理单位若与建设单位或者建筑施工企业串通构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此规定并没有对建设单位和施工单位应当承担的责任加以说明，反而将监理单位当作政府职能的延伸，赋予过重的责任。其实，监理单位受业主委托开展监理工作，属于委托与被委托的合同关系，政府要求监理作为第三方承担安全生产责任，导致监理责权的不平衡，严重限制了监理市场化的发展。

在监理制度强制实行之初，我国施工企业生产和管理水平较低，工程质量安全事故时有发生，监理提供的技术咨询服务为业主实施安全生产和创造市场价值起到了巨大作用。但是，施工企业和业主单位经逐年发展，自身的现场管理能力都有了极大的提高，而监理单位的技术咨询服务为业主提供的帮助也逐渐呈现出其局限性，唯有再接受并承担过重的责任，才能继续发挥其市场价值。

3 监理制度没有取得预期效果的原因

我国监理制度由政府主导实施，监理制度发展产生路径依赖问题，没有取得良好制度效果。以下从政府职能和监理行业职责两个方面加以分析。

3.1 政府职能

我国监理制度变迁出现路径依赖问题，在很大程度上是受政府政策影响。时任建设部总工程师姚兵认为，在经济转型时期政府职责不清，行政干预还在起作用[12]。我国在经济体制转型时期，一方面政府职能由“经济干预型”转向“公共服务型”，强调宏观调控，政府向市场、企业放权；另一方面，针对频繁的工程质量安全事故，政府以强制监理制度间接干预建筑市场，使得监理行业承担了政府职能转型时期加强建筑市场监管的“临时代理人”角色。时任建设部副部长干志坚也认为，监理制度是一种起制衡作用的科学管理制度。监理制度从设计之初，就被定义为“政府助手”，而不是从社会需求考虑。由于受传统文化思想等非正式规则约束，我国服务型政府的意识还没有形成[13]，政府职能始终没有脱离行政干预的路径依赖，越位承担了本应由市场、企业、社会组织行使的职能，监理制度也成为了政府职能的延伸，失去了其准确的定位，发展滞后不言而喻。

3.2 监理行业分担政府责任

政府在强制推行监理，同时给予监理企业价格保护，也提出了监理承担部分社会责任的要求。建设工程与社会利益息息相关，在当时连续发生了一系列重大工程质量安全事故，使得政府需要监理行业分担社会公共安全的责任。考虑政府人员相对较少，且对工程建设不专业、不熟悉，处于信息劣势[14]，必然将部分工程质量安全的非市场管理职能压在监理企业的头上。所以，监理单位有助于政府部门从微观繁杂的工程管理事务中解脱出来，把精力投入到建设市场的宏观管理上[15]。从《建设工程安全生产管理条例》中可以看到，监理企业承担了部分建筑工程安全生产的法定责任，而非市场委托责任，一旦发生重大生产事故，监理企业和监理人员必须首先被问责的。《工程监理企业资质管理规定》中强调，企业执业的原因在于企业承担责任的能力比个人承担责任的能力强，政府需要借助这样能力更强的组织来分担责任。

4 结 语

实施具有中国特色的强制监理制度，在一定程度上产生了积极的社会效益和经济效益。但是，脱离市场的监理行业如何实现健康发展，是每一个监理人以及相关人员都要反思的问题。笔者认为，监理行业只有回归市场定位，才能真正得到转型升级，发展的步伐才能更加强健，真正实现与国际接轨。