营商环境中的登记财产——以世界银行问卷为核心

李建星*

引言

世界银行发布的《营商环境报告》受到了越来越多的关注。我国2017年与2018年的全球排名均为78名，与2015年第90名相比略有提升。党中央、国务院高度重视营商环境工作。2018年1月3日，李克强总理主持新年第一次国务院常务会议，即部署进一步优化营商环境工作。会议指出，优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。而上海市在2017年底就提出，“把上海打造成为贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的城市”。〔1〕《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》（2017）。优化营商环境一方面要切实营造公平竞争的市场环境，激发创业创新活力，另一方面要将优化营商环境的努力体现在DB的问卷回答上。DB的问卷分别从开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产等10大方面衡量一国或一地区的营商环境指数。

本文拟选取当中的“登记财产”指数进行深入研究。为全面展示登记财产指数与中国的关联性，应先行明确中国的“登记财产”指数在《营商环境报告2018》中所处的地位与得分。

表1 中国与相关经济体的登记财产指数对比〔2〕

由上表可知，在登记财产指数方面，中国高于地区水平，虽然中国不是经合组织高收入国家，而且在前沿距离分数上低于后者，但世界银行赋予的排名高于后者；而且，中国的前沿距离分数远高于所处的东亚及太平洋地区，高出近20分。但是，对比与中国相近体量的经济体，则可以发现中国所处的位置并不乐观。中国仅高于印度，低于美国、俄罗斯等大国，尤其在前沿距离分数方面，被俄罗斯抛离超过10分。总计而言，中国的“登记财产指数”在总体的190个经济体中，仅处于中上地位，与中国现今综合国力及吸引外资能力不相符。

分析其中原因，既有可能是中国在登记财产方面存在诸多不完善之处，也有可能是DB问卷的回答者对问卷了解不足，导致中国发生无端失分。〔3〕相同的情况也出现在“获得信贷”指数中。参见罗培新：“世行营商环境评估,如何挽回我国的每一个冤枉失分点”，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=88033，2018年8月18日访问。为了避免无端失分，有必要全面分析世界银行问卷的内容，了解问卷的主要关注点与调查内容。根据世界银行公布的“登记财产”调查问卷，其长度有17页。问卷的正文部分有四项内容：改革更新、财产移转的便利度、土地管理系统质量指数与研究问题。其中，财产移转的便利度、土地管理系统质量指数是衡量“登记财产”指数的最主要部分。因此，本文将着重分析前述两个部分，并梳理现时我国各地优化相应部分的主要措施，并指出当中的不足。

一、财产移转的便利度

（一）中国的数据与比较

DB主要从登记财产的程序个数、时间长短的天数以及成本占财产价值的百分比三个维度来衡量一个经济体财产移转的便利度。其对前述三个维度均进行较为全面的定义：

第一，程序被定义为“买方或者卖方、负责它们与外部当事人任何互动的代理人（如果法律上或者实际当中要求有代理人的话）的沟通”。其中，外部当事人包括政府机构、检查人员、公证人员和律师。公司管理人员和雇员之间的互动不考虑在内。法律上或者实际当中要求的财产登记的所有手续，都被记录，即便这些手续在个别情况下可以避免。这里假设买方遵循最快的、合法的、大多数财产所有者都使用的方法。如果额外缴费就能够合法加速手续的办理，且该方案有助于经济体的前沿距离分数并被大多数财产所有者使用，那就选择大多数财产所有者使用的最快的合法手续。尽管需要时买方可以在登记过程中雇用律师或者其他专业人士，这里假设买方在登记过程中不雇用外部协理，除非法律上或者实际当中被要求这样做。

第二，时间是用日历天数记录的。该指标采用财产律师、公证人员或者登记官员指出的完成一个手续所需要时间的中值（中位数）。这里假设每个手续要求的最短时间是1天，但对于那些可以在网上完整完成的手续，要求的最短时间为半天。尽管手续可以同时发生，但是它们不可能在同一天开始，但对于那些可以在网上完整完成的手续，这一假设并不适用。

这里假设买方会不浪费时间而且在完成待办手续时不耽误时间。如果额外缴费就能够加速手续的办理，那就选择大多数财产所有者使用的最快的合法手续。如果手续能够同时办理，就假设情况是这样的。这里假设当事各方从一开始就知道所有要求以及它们的先后顺序。用于搜集信息的时间忽略不计。

第三，成本以财产价值的百分比来记录，假设为人均收入的50倍。只记录法律要求的官方费用，包括各种费用、转让税、印花税和任何其他上交给财产登记部门、公证人员、公共机构或律师的费用。其他各种税款，比如资本利得税或者增值税，没有包括在成本里面。成本包括买方和卖方双方承担的成本。

表2 中国与相关经济体的财产移转便利度对比

由上表可得出下述结论：

1.财产移转所需的程序通常是4-5个，时间通常是15-30天，成本的波动相对较大，既有较高的8.4%（印度），也有较低的0.2%（俄罗斯）。

2.中国财产移转的登记程序较少，与处于领先地位的俄罗斯并列，只需要4个；但是，时间长度与成本均低于美国与俄罗斯。可见，中国在缩短登记时间与降低成本方面大有可为。

（二）问卷分析

1.主观判断的作答方式

DB问卷对财产移转便利度的调查，采取的是主观判断的方式。换言之，DB要求商业活动的参与者根据自身的主观判断与经营经验，回答登记财产所需的程序、时间与成本。这就可能出现两个偏差：第一，法律规范确定的便利度与商业活动参与者感受的出现偏差，原因既可能在于一线法律执行者对法律规范执行不力，无法将法定的便利度转化为实际的便利度，也有可能在于商业活动参与者对相应的法律规范不熟悉或者对手续不了解，导致程序出现反复、时间被延长、成本被增加的情况；第二，提升便利度的措施出台时间与商业活动参与者感受出现偏差，后者发生时滞，原因可能在于后者在提升便利度的措施出台后，并没有发生财产移转的交易，自然无法实际感受到提升便利度的措施，会按照原本的经验作答。

2.案例假定

世界银行《营商环境报告》记录一个企业（买方）从另一个企业（卖方）购买一个财产，并且把此财产的使用权从卖方转移到买方，使买方能使用此财产或者用于扩大自己现有的企业，把此财产作为贷款抵押，在必要的时候把此财产卖掉的所有手续。为了确保不同经济体之间的数据具有可比性，DB问卷对交易各方、财产内容及交易背景三个方面进行了几点假设，要求被调查的商业活动参与者在确定环境中作答。

第一，假定被调查者正在帮助客户（一家有限责任公司）购买注册的商业仓库且本次交易是财产移转，而非首次登记财产；第二，假定交易方是有限责任公司且是100%的国内私人所有；从事一般性商业活动；第三，假定财产该不动产由土地和建筑物构成；土地占地面积557.4平方米；一个两层的929平方米的仓库坐落在这块土地上；价值是人均收入的50倍，等于其销售价格；在土地登记机关或地籍簿或两者都有登记注册，而且所有权没有争议，没有抵押权；最近10年内一直属于同一个业主；第四，假定交易背景为卖方公司已接受买方公司购买该物业的要约，双方已经就财产移转达成合意；当事人将承担在实践中正式要求或需要转移财产所有权的所有程序。

3.具体问题

在世界银行问卷要求被调查者就三个部分作答：

一是数据更新。在这部分，问卷会向被调查者提供去年的数据，同时要求被调查者对照去年的数据，按照今年的实际情况分别作答，成本、时间、在线程序以及登记机构四项信息。如果前述信息发生变动，被调查者应阐述变动，并提供相应的法律依据。

二是财产移转的额外程序。在这部分，问卷要求被调查者回答数据更新部分没有涵盖的财产移转程序，说明程序的名称、成本、时间。被调查者同时要说明该项法律依据，以及该程序是否可以与其他程序同时进行。

第一，去年两家有限责任公司之间转移仓库的总时间（包括注册前，注册期间和注册后所需的所有程序）；第二，根据案例假定以及被调查者的个人经验，企业今年从其他企业购买房产并将房产权转让给买方名称的总时间；第三，根据被调查者的个人经验和相同的案例假定，在两个有限责任公司之间转让房产的最快时间；第四，根据被调查者的个人经验和相同的案例假定，在两个有限责任公司之间转让房产的实践中最慢的时间；第五，如果时间有差异，背后的主要原因是什么。

（三）优化政策

我国现行法律对不动产移转已有详尽的规定。程序方面，交易方须办理不动产登记（《物权法》第9条第1款），转让合同交易备案以及按照相应的税收法律规定，缴纳财产移转税款。在时间方面，行政法规明确规定不动产登记机构办理登记的时间上限是受理申请后的30天。〔4〕《不动产登记暂行条例》（2014）第20条：不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。但是，为了进一步优化营商环境，各地均在缩短时间、简化程序两个方面做出诸多有益的改革。这也是现时各地在登记财产指数上优化营商环境的主要着力点。

第一，缩短时间。大部分的优化营商环境措施均将办理登记时间大幅缩短，压缩到5天完成。例如，广东省提出，“加快推动部门间信息协同共享，优化不动产登记流程，实行不动产交易、纳税、登记统一受理、统一办结。大幅压减不动产登记办理时限，将一般登记办理时限压减至5个工作日以内”。〔5〕中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发的《广东省深化营商环境综合改革行动方案》（2018）。再如，四川省提出，“2018年6月底前将企业不动产登记办理时限压减至5个工作日，有条件的地方可进一步压缩办理时限”。〔6〕《四川省人民政府办公厅关于印发四川省进一步优化营商环境工作方案的通知》（2018）。有些地方在缩减登记时间的力度更大。例如，湖北省提出，“缩短办理时限，2018年底前实现新建商品房转移登记2个工作日内办结，涉及实体经济企业的不动产登记3个工作日内办结，鼓励基础条件好的地方对部分登记业务实行即时办结”。〔7〕《湖北省人民政府关于进一步优化营商环境的若干意见》（2018）。再如，北京市提出，“购房资格审核时限缩短为1个工作日”。〔8〕《北京市住房和城乡建设委员会北京市规划和国土资源管理委员会关于进一步优化营商环境简化房屋交易流程的通知》（2018）。从2018年1月30日起，上海市则区分了不同的登记事项，抵押权登记注销、异议登记等可以在当日办结，其他登记，如移转登记、变更登记则可在5个工作日完成。

第二，简化程序。虽然交易方在财产移转时，必须按照法律规定办理交易备案、税款缴纳、产权登记三个程序，但各地普遍采取“跑一次”改革，一次受理交易方的申请，然后再将材料按照内部流程进行审核，提升商业活动参与者在财产移转的便利。例如，湖北省提出，“不断深化不动产统一登记改革，加快实施一窗受理、集成服务模式，为大客户、工业企业提供流动窗口服务，优化不动产登记办理流程。〔9〕《湖北省人民政府关于进一步优化营商环境的若干意见》（2018）。江西宜春推进不动产“登记+交易”一体化改革，将市房地产交易中心及档案馆整体合并到市不动产登记交易中心，全面整合不动产登记与房产交易事项，设立综合窗口统一办理，实现房产交易备案、税费缴纳和不动产登记等事项“一站式”办理。〔10〕《国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》国办函〔2018〕46号。以上海市为例，根据《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》，当事人原需分别跑交易、税务、登记3个部门，自2018年1月30日起为“一窗受理”。交易双方商讨签订合同文本，上传到房管局网站。交易双方在不动产所在地的不动产登记中心综合窗口一次性提出审税及不动产登记申请。交易、税务、登记审核材料实行内部流转，并联审批。其中，交易管理部门负责查询房屋状况和审核限购，税务部门负责办税，登记部门负责登记审核。后续拟在全市统一的网上政务大厅提供网上申请不动产登记服务。由此，不动产交易登记由原来的4个环节，精简为“签订合同与申请登记”“缴税”“领取权证”3个环节。另外，上海市还取消交易手续费，交易方最多可以节省2万交易成本。按照以上优化措施，中国的财产移转调整为3个程序，时间控制在5天左右，基本接近丹麦的水平（丹麦的程序是3个，时间是4天）。但是，基于DB问卷采取的是主观判断的调查方式，相应政府部门在采取实际措施优化营商环境时还需要注意：第一，狠抓落实，确保前述优化营商环境的措施能够直接落到实处，不会在执行中出现歪曲与走样；第二，做好宣传，让商业活动参与者得知，感受到营商环境的优化。

二、土地管理系统质量指数

（一）中国的数据与比较

表3 中国与相关经济体的土地管理系统质量指数对比〔11〕

由上表可得出下述结论：中国的土地管理系统质量指数是主要失分点，仅高于印度、东亚及太平洋地区以及美国。而且，被中国香港地区大幅领先9.2分。该分值与处于排名为73位的乌兹别克斯坦（18.5）、105位的圣卢西亚（18.5）相当，处于中下游水平。由此可见，提升土地管理系统的质量有助于大大提升中国在“登记财产”指数中的排名。

（二）问卷分析

土地管理系统质量指数指标涵盖了五个方面：基础设施的可靠性，信息的公开程度，地理覆盖，土地纠纷解决，以及平等获得财产权。该指数范围在0到30之间，分值越高表明土地管理系统质量越好。在五个方面中，最高分值是基础设施的可靠性、地理覆盖、土地纠纷解决三项指数，均为8分。DB问卷对土地管理系统质量指数的调查，主要采取的是客观判断的方式，无须加入被调查者的主观判断，根据事实作答即可。

1.基础设施可靠性指数

设施可靠性指数有六个组成部分：

一是针对部分地区经济发展较快，涉水活动频繁，河湖开发建设项目亟待进一步规范等情况，主动送法上门，加强教育和引导。连续三年举办“一湖两河”沿岸苏州、无锡、常州镇长水法规培训；组织两省一市水利、环保等部门在全流域联合开展《太湖流域管理条例》专题培训；会同吴中区人民政府举办镇长培训班暨保护太湖倡议书签名活动，赴吴江、湖州、青浦等重点地区宣讲《太湖流域管理条例》，增强了流域特别是沿太湖地区政府的守法意识。

（1）产权的登记保存。如果大部分产权是全数字化保存的，则计2分；如果大部分是扫描登记保存的，则计1分；如果大部分是以纸质形式登记保存的，则计0分。

（2）电子数据库供查询是否有电子数据库以供查询产权负担。例如，限制，抵押等，如果有则计1分；如果没有则计0分。

（3）地图在测绘部门的保存方式。地块地图在地图测绘部门如何保存。如果大部分地图是全数字化保存的，则计2分；如果大部分是扫描录入保存的，则计1分；如果大部分是以纸质形式保存的，则计0分。

（4）地理信息的电子数据库。是否有地理信息系统——一个记录边界、查阅规划和提供地籍信息的电子数据库。如果有则计1分，如果没有则计0分。

（5）土地所有权登记处和地图测绘部门如何挂钩。如果有关土地所有权的信息和地图保存在一个数据库中或者保存在相连的数据库中，则计1分；如果不同数据库之间互不相连，则计0分。

（6）不动产标识的标识方式。如果有唯一的编号用以标识大多数地块的不动产则打1分；如果有多个标识码则计0分。

该指数范围在0到8之间，分值越高表明确保有关产权和边界的信息可靠性的设施质量越高。

2.信息透明度指数

信息透明度指数有10个组成部分：

（1）土地所有权信息的公开性。如果任何人都能获取土地所有权信息则打1分；如果信息获取受到限制则计0分。

（2）完成产权交易登记所需文件的清单的公开性。如果文件清单可以从网上或者公告栏中获取则计0.5分；如果公众无法获取亦或只能当面获取该清单则计0分。

（3）完成产权交易登记的费用表的公开性。如果费用表可以从网上或者公告栏中获取，亦或是免费的，则计0.5分；如果公众无法获取亦或只能当面获取该费用表则计0分。

（4）负责不动产登记的机构是否提供有约束力的证明。负责不动产登记的机构是否承诺在规定时间内提供证明财产所有权的具有法律约束力的文件。如果服务标准可以从网上或公告栏中获取则计0.5分；如果公众无法获取亦或只能当面获取服务标准则计0分。

（5）独立的登记投诉机制。是否有特定且独立的机制可供人们就负责不动产登记的机构发生的问题提出投诉。如果有可供人们提出投诉的特定且独立的机制则计1分；如果只有一般性机制或没有机制则计0分。

（6）交易的官方数据公开性。是否有追踪不动产登记机构登记的交易数量的官方统计数据公开。如果发布了有关最大商业城市过去一个日历年内产权交易的统计数据，最晚在下一年的六月前，则计0.5分；如果没有这类统计数据公开，则计0分。

（7）地图的公开性。地块地图是否公开。如果任何人都能获取地图则计0.5分；如果获取受到限制则计0分。

（8）获取地图的费用公开性。获取地图的费用表是否公开。如果费用表可以从网上或公告栏获取或者是免费的则计0.5分；如果费用表不公开亦或只能当面获取则计0分。

（9）最新地图提供的及时性。地图测绘部门是否承诺在规定时间内提供最新的地图。如果服务标准可以从网上或公告栏获取则计0.5分，如果服务标准不公开亦或只能当面获取则计0分。

（10）独立的测绘投诉机制。是否有特定且独立的机制可供人们就地图测绘部门发生的问题提出投诉。如果有可供人们提出投诉的特定且独立的机制则计0.5分；如果只有一般性机制或没有机制则计0分。

该指数范围在0到6之间，分值越高表明土地管理系统透明度越高。

3.地理覆盖指数

地理覆盖指数有四个组成部分：

（1）登记在调查城市的覆盖性。调查城市土地登记覆盖的全面程度。如果城市中所有私人持有的地块都在土地登记机构进行了正式登记则计2分；如果没有则计0分。

（2）登记在经济体的覆盖性。就经济体而言土地登记部门覆盖的全面程度。如果经济体中所有私人持有的地块都在土地登记机构进行了正式登记则计2分；如果没有则计0分。

（3）测绘在调查城市的覆盖性。调查城市地图测绘覆盖的全面程度。如果城市中所有私人持有的地块都进行了测绘则计2分；如果没有则计0分。

（4）测绘在经济体的覆盖性。就经济体而言地图测绘覆盖的全面程度。如果经济体中所有私人持有的地块都进行了测绘则计2分；如果没有则计0分。

该指数范围在0到8之间，分值越高表明土地所有权登记和地籍测绘的地理覆盖面越大。

4.土地争议解决指数

土地争议解决指数衡量的是不动产登记的法律框架以及争议解决机制的可及度。该指数有八个组成部分：

（1）法定的登记对抗效力。法律是否要求所有产权交易在不动产登记部门进行登记以使其能对抗第三方的产权异议。如果是则计1.5分；如果否则计0分。

（2）登记是否要另行提供担保。正式的不动产登记制度是否提供担保。如果法律要求国家或私人对不动产登记提供担保则计0.5分，如果不要求这样的担保则计0分。

（3）错误登记的赔偿性。是否有特定的赔偿机制以弥补各方本着诚信进行的产权交易中由于不动产登记部门认证的错误信息而发生的损失。如果有则计0.5分；如果没有则计0分。

（4）文件的真伪审查。法律是否要求对产权交易所需文件的法律效力加以核实。如果有对法律效力的核实则计0.5分；如果没有则计0分。

（5）交易方的身份审核。法律是否要求对产权交易各方进行身份核实。如果有身份核实（不论核实是由登记员还是由公证员或律师等专业人员进行的）则计0.5分；如果没有则计0分。

（6）身份文件的数据库化。是否有全国性数据库可供核实身份文件的准确性。如果有这样一个全国性数据库则计1分，没有则计0分。

（7）争议裁判时间。假设两家本地公司发生土地争议，即土地所有权价值为人均收入的50倍且位于最大商业城市，一审法院作出决定需要多长时间。如果需要的时间不到一年则打3分；如果需要一到两年时间则计2分；如果需要两到三年时间则计1分；如果超过三年则计0分。

（8）争议数据的公开性。一审的土地争议数量的统计数据是否公开。如果有关经济体过去一个日历年中土地争议的统计数字得到公布则计0.5分；如果这样的统计数据没有得到公布则计0分。

该指数范围在0到8之间，分值越高表明针对土地争议实施的保护力度越大。

5.平等获得财产权指数

平等获得财产权指数有两个组成部分：

（1）未婚公民的财产权平等性。未婚男性和未婚妇女是否平等拥有财产的所有权。如果两方不享有平等的所有权则计-1分；如果两方平等享有所有权则计0分。

（2）已婚公民的财产权平等性。已婚男性和已婚妇女是否平等拥有财产的所有权。如果两方不享有平等的所有权则计-1分；如果两方平等享有所有权则计0分。所有权包括管理、控制、访问、抵押、接收、处置、转移财产的能力。如果夫妻财产制度有差别的对待男女权利，每个限制点将被此报告考虑。对于土著土地的管理制度，报告将假设每个系统都是平等系统，除非有法律条款规定不平等待遇。

该指数范围在-2到0之间，分值越高表明更大的包容性。

（三）优化政策

现时已有较多的法律规范对土地管理系统质量指数进行规定，包括《物权法》《测绘法》《不动产登记暂行条例》（2014）、《不动产登记暂行条例实施细则》（2015）、《不动产登记资料查询暂行办法》（2018）、《国土资源部住房城乡建设部关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》（2017）。前述法律规范已经明确规定了，不动产登记簿应当采取电子介质，〔12〕《 不动产登记暂行条例》第9条：不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。不动产登记簿采用电子介质的，应当定期进行异地备份，并具有唯一、确定的纸质转化形式。权利人、利害相关人可以查询不动产登记簿的内容，〔13〕《 不动产登记暂行条例》第27条：权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。查询不动产登记资料的申请书内容〔14〕《 不动产登记资料查询暂行办法》第8条：不动产权利人、利害关系人申请查询不动产登记资料，应当提交查询申请书以及不动产权利人、利害关系人的身份证明材料。查询申请书应当包括下列内容：（一）查询主体；（二）查询目的；（三）查询内容；（四）查询结果要求；（五）提交的申请材料清单。等内容。

而各地优化营商环境的措施在提升土地管理系统质量指数上，着墨不多，而且主要是集中增加信息透明度制度方面。有些地区采取扩大不动产信息的查询渠道。例如，北京市允许，交易当事人可按照《不动产登记资料查询暂行办法》到不动产登记部门查询房屋信息，也可到房屋交易管理部门查询房屋信息。〔15〕《 北京市住房和城乡建设委员会北京市规划和国土资源管理委员会关于进一步优化营商环境简化房屋交易流程的通知》（2018）。还有的地区采取申请材料标准化，压缩申请材料的做法。例如，四川省提出，“推进不动产登记申请材料标准化，在不动产登记机构办公场所和政府门户网站公布材料目录、示范文本和办事指南”。〔16〕《 四川省人民政府办公厅关于印发四川省进一步优化营商环境工作方案的通知》（2018）。再如，广东省提出，“制定规范明晰的不动产登记办事指引和材料清单，实质性压减一批不必要的申请材料”。〔17〕中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发的《广东省深化营商环境综合改革行动方案》（2018）。

虽然前述优化措施有助于提升土地管理系统质量指数，但仍需要持续在下述方面采取有效措施，方能实质性地提高土地管理系统质量指数的得分。

1.按照土地管理系统质量指数适当优化测绘体系

由世界银行问卷可知，在土地管理系统质量指数中，不动产登记与地图测绘几乎处于同等重要的地位，而不动产登记已经有较为完善的法律体系，而且透明度、公开性也比较高。因此，中国在登记方面的失分不会太多。但是，测绘体系只有《测绘法》一部法律，缺乏较为完整的配套规定，而且测绘内容涉及保密规定，在公开范围受到限制。而且，测绘部门与不动产登记部门的关联管理也缺乏较为公开的资料可供查询。在各地优化营商环境的措施中，湖北省就明确提出，“大力推进不动产数据整合，推动房屋、土地等不动产权籍一体化调查，联合测绘，成果共享。引导中介机构降低地籍测绘、权属调查服务等收费标准”。〔18〕《湖北省人民政府关于进一步优化营商环境的若干意见》（2018）。因此，本文建议，在遵守《测绘法》第34-36条的前提下，〔19〕《测绘法》第34条：县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当积极推进公众版测绘成果的加工和编制工作，通过提供公众版测绘成果、保密技术处理等方式，促进测绘成果的社会化应用。测绘成果保管单位应当采取措施保障测绘成果的完整和安全，并按照国家有关规定向社会公开和提供利用。测绘成果属于国家秘密的，适用保密法律、行政法规的规定；需要对外提供的，按照国务院和中央军事委员会规定的审批程序执行。第35条：使用财政资金的测绘项目和涉及测绘的其他使用财政资金的项目，有关部门在批准立项前应当征求本级人民政府测绘地理信息主管部门的意见；有适宜测绘成果的，应当充分利用已有的测绘成果，避免重复测绘。第36条：基础测绘成果和国家投资完成的其他测绘成果，用于政府决策、国防建设和公共服务的，应当无偿提供。除前款规定情形外，测绘成果依法实行有偿使用制度。但是，各级人民政府及有关部门和军队因防灾减灾、应对突发事件、维护国家安全等公共利益的需要，可以无偿使用。按照土地管理系统质量指数的要求进行适当优化，一方面按照法律规范提升地图的公开性，尤其涉及到私人不动产的地图应当进行较为全面的公开，另一方面是加强与不动产登记系统的数据互通，例如与不动产登记系统采取统一编码，确保中国在此项问题不失分。

2.司法机关加快土地争议审理速度，定期公开争议处理数据

在土地争议解决指数第7、8项要求被调查者填写调查城市司法机关裁断土地争议的一审持续时长，以及公布土地争议数量、土地争议率。为了确保该项能实现较高的得分，北京、上海两地的司法机关需要从以下两个角度着手：第一，在遵循《民事诉讼法》及相关司法解释的前提下，加速土地争议审理速度，争取在1年内完成相关审判工作；第二，及时公布土地争议审理的数据，既可以在每年高院向市人大进行工作报告时，专门公布土地争议审理数据，也可以通过其他渠道专门公布。

三、余论

世界银行每年跟踪在土地管理系统的效率以及质量上发生的任何变化，根据财产移转便利度与土地管理系统质量指数两个重要指标判定经济体是否进行了实质的改革。首先，和前沿水平的差距被用于评估数据变化的影响。任何使数据和前沿水平的差距产生2%及以上变化的数据更新都被列为改革。例如，如果某经济体执行了一个新的电子财产登记制度，使之和前沿水平的差距减少了2%或更多，这一变化就被视为改革。其次，土地管理质量指数也是标准之一。如果整体质量得到了1分或1分以上，该变化将被认为改革。

而且，世界问卷的最后一部分虽然不计入分值，但是仍要求被调查者作答，旨在促进“营商环境”团队对财产权领域的深入研究，防止降低记录的价值，增加土地转让的交易成本，并为不安全、欺诈和潜在冲突创造潜在机会。这部分问题包括：登记的抵押权、长期租赁等权利负担是否可以查询、国有土地是否被正式登记以及是否被绘制成地图、私主体使用国有土地的途径、公共主体使用私人土地是否作出赔偿。尤其是最后一问，旨在衡量补偿受政府强制征地影响的各方提供公共产品或国家层面政策和法律规定的公共利益，要求被调查者回答，在全额支付赔偿金之前，政府是否可以征用私有土地。这一部分问题不排除有可能在未来成为世界银行问卷的计分项，值得研究者持续关注。