涉县开展精准扶贫工作的实践与思考

杨彦伟 李慧风 刘俊芳

摘要：近年来，河北省涉县坚持开发式扶贫和社会保障相結合，坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合，坚持外部支持和自力更生相结合，着力推动产业增收、就业增收、金融扶贫增收、光伏增收、“互联网+”等五项增收工程和住房保障、教育保障、医疗保障、社会保障、基础设施等五项保障工程，坚持“增收工程见效、保障工程兜底”导向，全县精准扶贫工作取得了显著成效。本文在总结涉县扶贫工作取得成绩的基础上，分析了扶贫工作存在的问题，并提出了改革完善扶贫项目管理和资金管理的建议。

关键词：精准扶贫；取得成效；建议

近年来，河北省涉县坚持开发式扶贫和社会保障相结合，坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合，坚持外部支持和自力更生相结合，着力推动产业增收、就业增收、金融扶贫增收、光伏增收、“互联网+”等五项增收工程和住房保障、教育保障、医疗保障、社会保障、基础设施等五项保障工程，坚持“增收工程见效、保障工程兜底”导向，全县精准扶贫工作取得了显著成效。2014年以来，累计实现脱贫9500余户，29000多贫困人口摆脱贫困，精准扶贫取得阶段性成果。计划到2020年，全县所有贫困人员稳定脱贫，所有贫困村全部出列。

一、涉县推进精准扶贫工作的主要做法

（一）深入基层做好扶贫基础工作。脱贫攻坚是当前的重大政治任务和第一民生工程，涉县针对贫困村自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的现状，充分调动相关部门力量，集中精力，精准施策，切实做好扶贫基础工作。

一是加强扶贫队伍建设。县扶贫办从全县16个县直单位抽调政治素质高、业务能力强的16名优秀干部，到县精准扶贫脱贫防贫领导小组办公室集中办公，要求抽调人员与原单位工作脱钩，全力以赴、全身心投入到脱贫攻坚工作中来，充分履行肩负的职责。同时，选派优秀驻村干部组成驻村工作队，长期驻村，深入基层为贫困地区和贫困人口解决生产、生活、致富中的实际问题。定期召开扶贫政策培训及动员会议，对各个乡镇扶贫主管和专干、贫困村支书、驻村第一书记进行业务培训，确保每名扶贫干部吃透精神，掌握政策。

二是规范扶贫档案管理。扶贫档案是脱贫攻坚的原始记录，是反映脱贫攻坚实效及考核验收的重要依据。涉县扶贫部门努力做到扶贫资料齐全，存放整齐，管理规范；要求填表人负责入户调查数据、采集各类信息数据，责成乡镇、村严格按照采集表录入信息，并对信息录入质量负责，确保扶贫工作全程有记录，建立完善的村级扶贫台账。要求乡镇、村扶贫干部及时深入贫困户家中，挨门挨户进行走访登记，认真了解贫困户生产生活情况，同群众一起，算清收入账，摸清保障情况，逐户填写《贫困户月收入登记表》和《贫困人口帮扶脱贫情况登记表》，每月填写收入统计表，将贫困户月收入统计工作常态化。

三是突出扶贫政策宣传。涉县充分利用政府信息公开网，将上级扶贫政策、扶贫项目资金使用情况、扶贫办工作动态等及时在政府信息公开平台公示。要求贫困地区对建档立卡贫困人口和脱贫人员名单在乡镇、村内显要位置进行公示，乡镇、村及帮扶干部进村入户讲解扶贫政策，印制扶贫政策明白纸、宣传册等发给贫困户，确保政策及落实情况家喻户晓，广泛接受社会监督。

四是开展精准扶贫帮扶。县直部门每一名干部都参与结对帮扶，都是帮扶责任人。要求其定期深入所包村、所包户进行集中走访，全面了解帮扶户的家庭情况、致贫原因等情况，精准分析、因户施策，让贫困户熟知帮扶干部的姓名、职务、工作单位、联系方式等基本情况，确保贫困群众对帮扶工作满意。

（二）紧紧依托政策推进扶贫项目建设。

一是以中药材种植为扶贫支柱产业促增收。涉县针对辖区内贫困村主要分布在山区的特点，把中药材种植业作为精准扶贫的主导产业，重点扶持中药材龙头企业和中药材专业合作社，为贫困村、贫困户提供种植规划、统一供苗（供种）、技术支撑和产品保护价收购等服务，基本形成了“公司（专业合作社）+农户+基地+市场”的格局。目前，全县贫困村种植连翘等中药材近4万亩，形成了多条种植特色鲜明的“药材沟”，带动3万多名贫困群众实现增收。

二是以地方旅游开发为扶贫优势促就业。涉县借助邯郸市第一届旅游发展大会契机，集全县之力打造中国最美旅游通道，将道路建设与旅游相结合，着眼于乡村振兴和精准扶贫；本着“要想富，先修路”的理念，将道路修到村口、进田间，直通各类经济园区，为群众实现就地就业、就地创业、就地致富、就地幸福创造条件，实现旅游产业与精准扶贫无缝对接；积极推动旅游扶贫，支持道路沿线村庄发展农家乐、渔家乐，建设民宿、休闲、餐饮等500余家，发展各种体验性采摘园等100余个，带动群众5000余人实现就业。

三是以光伏发电项目为扶贫重点促致富。涉县以促进贫困户就地致富为导向，召开光伏扶贫推介会，结合邮储银行小额贷款政策，引入多家光伏发电公司参加推介，向全县58个贫困村宣传推广，让更多群众通过光伏实现“坐地生财，就地致富”；对已建档立卡的贫困户，鼓励安装分布式光伏发电系统，充分利用贫困区域荒山荒坡、农业大棚或农业设施等建设光伏电站，利用发电收入增加贫困人口收入，使其成为贫困户可靠的经济来源。

四是以特色手工业为扶贫补充促创业。涉县重点引进绢花生产项目，动员58个贫困村群众率先在全县发展绢花手工制作，实现“就地就业”。目前，通过绢花、红薯粉条等特色手工业项目，已带动110个农村贫困户实现脱贫致富。同时，围绕特色手工业项目，组织贫困乡镇村扶贫干部和有意愿的贫困户开展科技培训，引导贫困群众“就地创业”。

（三）多方筹措资金助力精准扶贫脱贫。

一是加大财政专项扶贫资金投入力度。县财政每年单列扶贫资金预算，根据贫困人口和脱贫目标安排扶贫支出，并根据扶贫实际情况进行增减变动。2014—2016年，累计列支与农林水相关的扶贫项目支出7309万元；2017年，预算安排扶贫项目支出792万元；2018年，预算安排农林水等扶贫项目支出438万元。同时，积极争取上级专项扶贫资金， 其中2017年争取到省级财政扶贫资金200万元，市级扶贫资金127万元。这些资金主要用于道路硬化、扶贫村新建水池水柜、修渠、雨露计划补助、风险补偿金支出等方面。

二是建立金融扶贫小额信贷风险补偿基金。涉县在2016年成立了金融扶貧富民工程领导小组，为贫困群众提供政策咨询、项目选择、贷前服务、贷后指导等服务，帮助贫困户选项目、办贷款。同时，与县邮储银行合作，投入600万元建立小额信贷风险补偿基金，为全县贫困户提供不少于6000万元的小额信贷资金。邮储银行当年发放贷款10余笔，财政列支贷款奖补及利息支出53万元，切实解决了贫困群众实施扶贫项目时的资金短缺问题。

三是发动市场、干部、群众筹资筹劳。针对扶贫资金短缺难题，涉县集思广益，开辟各种途径向市场、社会要资金，突破瓶颈，补齐缺口。以合作经营方式，通过有偿取得道路经济带经营权等方式，向社会筹集资金；鼓励各贫困村群众自愿出资出物、投工投劳；发动机关干部和涉县籍在外工作人员等社会各界人员，捐资捐款超过1340万元。这些措施有效调动了乡、村两级和群众改变贫困面貌的主动性和积极性，提高了效率、降低了成本。

二、涉县精准扶贫工作存在的问题

（一）部分扶贫项目对接不够精准。

一是扶贫主管部门规划决策不够科学。少数主管部门存在大包大揽行为，搞运动式扶贫，缺乏对各乡镇、村具体情况的考虑和规划，未能充分了解村情民意，所引入的扶贫项目出现水土不服，未能与贫困区域、贫困户实现精准对接；个别乡镇、村在申报扶贫项目时前期准备工作不够充分，一味贪多求大，资金到位后却发现项目要么与基层实际不符难以实施，要么要求配套资金过多难以承受，导致项目无法落地。

二是部分项目与贫困户匹配度不高。部分扶贫项目本身不错，普通人正常经营就可取得较好的收益。但少数建档立卡贫困人口自身条件较差，或不具有完全劳动能力，或年龄超标，或实际经营能力不足，或不具有完全民事行为能力，难以胜任扶贫项目，扶贫项目的精准度不够，不太适合相关扶贫对象。例如，一家一户养羊养牛项目，部分贫困户因重病、残疾、年老等原因并不适合其饲养，扶贫项目难以发挥预想效益。

三是部分乡镇、村脱贫意愿不强。贫困地区乡镇、村干部工作繁忙、任务繁重，少数干部以应付差事的心态开展扶贫工作，缺乏思路和开创性，扶贫工作效率低下，效果难尽人意。比如，主管部门为统一管理，将少数中药材种植项目直接承包给中药材种植公司，统一签订协议。但扶贫乡镇、村的参与度不高，缺乏自行规划调配，对种植项目缺乏热情，缺少劲头，前期种植欠佳，后期管理不善，药材苗成活率不高，扶贫效益有限。

（二）少数扶贫资金使用不够规范。

一是部分扶贫村资金支出较为混乱，财务手续不够规范。相当部分扶贫村未实现扶贫资金专账核算、专人管理，资金封闭运行；有的贫困村扶贫资金混同其他资金使用，支出较为混乱，日常水电、交通、差旅等公用村务开支与扶贫资金混同使用，难以理清头绪；部分扶贫村因经济债务纠纷，账户被法院等部门强制冻结或扣款，扶贫资金随同被划转，扶贫资金损失较多；部分扶贫项目支出未附合同、协议、招投标手续，未附支出明细或支出申领表存在代签现象。

二是少数扶贫资金监管程序出现漏洞。部分村实施扶贫项目时，由村支书、村主任等村委成员先行垫付资金，待财政审批将资金拨付该村账户后，由村委成员持相关票据、手续报支现金，资金未能直接支付至施工方，专项资金拨付程序出现断档和缺口，增加了违规违法使用扶贫资金的风险，为幕后交易、截留、收取回扣等腐败问题埋下隐患；个别人员对扶贫项目偷工减料，或完成项目工程量不够，通过少支多报从中套取资金。

三是个别扶贫村监督职能缺位。根据《村级组织工作规则》要求，村务监督委员会对本村工程项目从立项、招投标、质量验收，到资金预决算、支付等进行全过程监督，村级组织成员及其近亲属、近姻亲属均不得参与本村建设工程和项目的投标、承包。但据调查，部分村务监督委员会监督职能发挥不佳，对于“三重一大”事项履行集体决策程序流于形式，缺少对村委成员各种意见的记录。比如，有的扶贫村的村干部独断专行，违反“三重一大”和现金管理规定，不经集体决策或联签程序，从账户中大额提现。

（三）扶贫资金管理体系不够完善。

一是扶贫资金政出多门。从财政扶贫资金组成可以看出，县级财政扶贫资金管理机构有扶贫办、发改局、财政局、住建局、民政局、残联等部门，扶贫办负责扶贫项目的立项和管理工作，发改局负责以易地搬迁、工代赈资金项目的立项和管理工作，财政局负责资金管理和报账工作，住建局负责农村危房改造项目审核管理，民政局负责低保、五保等困难群体帮扶，残联负责贫困残疾人救助管理，政出多门，协调难度较大。

二是各扶贫部门之间缺乏对接沟通。因扶贫资金涉及的部门多，有些部门之间缺少沟通对接意识，互相推诿扯皮，存在各自为政现象。比如，因各部门沟通不畅、衔接不到位等原因，部分地区扶贫工作效率低下，迟至2018年5月份，2016年农村危房改造资金仍未下发。

（四）部分扶贫项目偏离扶贫宗旨。

一是扶贫对象的选择尚欠精准。扶贫项目不同于其他建设项目，其宗旨是“救穷”、“扶贫”，资金是“雪中送炭”而不是“锦上添花”。 但少数地方为了政绩，没有将有限的资金用在刀刃上，用在最需要的贫困地区，而是为了面子搞“扶贫看点”，搞政绩工程。部分村干部政策不清、对扶贫对象把握程度较差，存在打擦边球思想，想浑水摸鱼借政策为自身谋利。例如，某行政村的村支书，长期从乡政府和县组织部领取工资，在家庭条件算是不错的情况下，竟然将自已列为贫困户申报农村危房改造补助。

二是部分扶贫项目分配不均。出于打造“典型”、凸显政绩的目的，某些地方将过多的扶贫资金集中在某一特定区域，而忽略其他地方，造成扶贫资源配置欠合理。比如，某乡镇为打造产业扶贫基地标杆，在一个村内集中了两个道路修建项目，整合了一个旅游基础设施改造项目，该村获得了良好的发展基础，成功实现脱贫，村内道路、水坝、广场、路灯等基础设施一应俱全，功能完备，村民喝水、用气等福利项目落实也非常到位。而相同区域的其他村庄仅偶尔争取到资金支持，基础设施薄弱，村庄安装路灯、修路换水管都得村民筹款筹劳解决，急需扶贫资金投入。

（五）扶贫资金统筹整合推进缓慢。

一是扶贫资金来源渠道分散，资金类别比较多。各扶贫相关部门在申报立项、资金分配、资金投向和管理使用等方面各有侧重，存在 “各自为政”、“资出多门”的现象，往往出现“打酱油的钱不能买醋”、“建猪圈的钱不能买猪食”等现象，扶贫资金条块分割严重、界限分明。

二是有的部门对扶贫资金整合政策缺少消化吸收。对上级扶贫政策，少数单位或没有及时出台实施办法，或照办法“依葫芦画瓢”，对上级文件进行复制粘贴，缺乏因地制宜的处理意见，操作性不强；对新出现的扶贫项目，基本按原模式进行管理，而不去分析是否合规、科学、合理；对纳入统筹的资金整合不完整、不到位，拨付不及时。

三、进一步做好精准扶贫工作的建议

（一）因地制宜，科学规划。科学、合理安排实施扶贫项目，实现扶贫项目与贫困地区、贫困人口的最优契合，提高决策的科学性、有效性、执行力，不断提高扶贫资金使用效益，这是做好精准扶贫工作的基础。

一是科学开展项目论证工作。要坚持多方论证、科学立项、合理规划，从实际出发，因地制宜，申请资金要与项目需求相匹配，坚持“上项目必须先规划，拨资金必须盯项目”。要提高贫困村群众参与扶贫项目决策的积极性，鼓励群众代表在规划、立项、实施、验收等阶段全程参与扶贫项目，充分吸收群众意见，消除群众疑虑，提高扶贫精准度。

二是推行扶贫项目库制度。贫困村要提出本村拟建设的扶贫项目；乡镇政府应根据本乡发展规划，论证审核建设项目，起草规划方案及项目论证材料；县扶贫办要根据国家投资导向及全县扶贫开发规划，在贫困乡镇上报的项目中论证筛选，按照省、市年度分配方案和投资结构，由县扶贫办在项目库中筛选扶贫项目，形成年度项目计划，组织相关专家和业务部门论证、审核，经审批后下达项目计划，开展项目招标投标。

三是严格扶贫项目实施程序。贫困乡镇、村要按照下达的项目计划，制定项目实施方案和资金需求计划，经县扶贫办审核后，组织实施项目，并由相关涉农部门配合实施项目；相关部门要加强对基层扶贫项目的论证审核，对项目方案的编制依据、政策措施、建设规模及内容、绩效，资金来源、工程概算、招标投标及后续扶持等情况进行讨论和研究，对完善实施方案相关内容提出具体修改意见；扶贫办要进行定期、不定期督察，协调解决项目建设中的困难和问题；财政部门要开展资金报账，分阶段拨付资金，强化资金管理，确保扶贫项目落实。

（二）推进整合，提高效益。 地方应充分发挥财政专项扶贫资金的引导作用，以扶贫成效为导向，以脱贫攻坚规划为引领，统筹整合使用相关财政扶贫涉农资金，提高资金使用精准度和效益。

一是赋予县级政府对扶贫资金更多的“同类统筹、同类打通”权限，促其积极融合扶贫资金，充分发挥扶贫资金整合规模效应。要统筹整合纳入整合范围的各种扶贫涉农资金，实现脱贫攻坚投入明显增加、资金使用精准度和总体效益明显提高、扶贫开发工作权责更加匹配，确保如期完成脱贫攻坚目标。

二是适当扩大乡镇、村扶贫资金使用的自主权。在履行一定程序的基础上，可由乡镇、村整合各项扶贫资金，“好钢用在刀刃上”，把资金投向最需要的地方。可试行简化扶贫资金前期审批、强化后续监管的办法，通过完善后续监督检查，实现资金及时下拨，同时保证资金的安全。

三是以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台整合资金。要统筹安排扶贫资金，形成合力，集中力量解决突出的贫困问题。地方扶贫部门应高度重视资金整合管理，建立资金整合会商协调机制，强化统筹协调力度，提高职能部门在资金管理和项目申报、实施、验收等方面的统筹性、一致性，逐步建立起部门多元合作机制，制定完善扶贫资金整合管理办法， 积极推进资金整合工作。

（三）严格程序，规范管理。加强对扶贫项目和资金管理，强化责任落实，推动扶贫资金严格按照程序进行审批拨付使用，提高资金效益。

一是改进和完善县级报账制度，强化报账管理，明确报账责任。扶贫资金可以实行县、乡（镇）两级报账制，一级负责一级、分级承担责任。对于县级主管部门实施和监管的工程项目、劳务技能培训、管理费使用等，可实行县级报账负责制；对于乡镇直接实施和监管的小型工程建设项目、小额扶贫资金支出、贫困农户贴息贷款审批等，可实行乡镇报账负责制。

二是做到精确报账核销。对工程建设、政府采购、大宗商品供应及劳务技能培训等大额扶贫资金支出，必须实行财政直接支付，严格审核原始票据的齐全性和关联性；对项目管理费和培训费支出，要严格审核事项的真实性和票据的合规性，杜绝虚假事项及不合规发票、虚开发票报账，避免套现情况的发生。

（四）全程管控，确保落实。应建立全程管理机制，各扶贫项目实施单位要定时向扶贫主管部门报告项目开展和资金使用情况，实现对扶貧项目立项、实施，资金分配、监管、使用的全过程监控。

一是科学分析研究，合理论证。要做好扶贫项目立项、下达工作，建立健全科学、规范的扶贫项目库，统一扶贫项目申报、审批，坚决避免重复申报、选项失当。对确已立项的扶贫项目，要做好落实工作，不得随意变动和更改项目计划内容，保证扶贫立项工作的严肃性。地方财政部门收到上级财政专项扶贫资金文件后，应当及时书面通知同级主管部门；主管部门应及时从项目库中选取项目，拟定资金使用计划或分配方案，经上报审批后执行。

二是严格项目实施管理。要加强扶贫项目和资金管理，努力做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目，严格管理项目工程质量，规范资金拨付使用程序。要认真落实建设项目“法人负责制、合同管理制、建设监理制、工程招投标制、工程预决算审计制”等相关制度，强化项目建设管理。

三是严格实行扶贫项目竣工验收制度。扶贫办应当组织相关职能部门集中力量联合验收，统一验收标准，对项目完工状态、达标情况、投资成本、工程质量等指标作出全面客观评价，出具竣工验收报告。同时，要求所有竣工项目必须经项目责任人和验收人签字认可，确保扶贫项目完整、真实、可靠。

（五）强化监督，约束有力。应建立健全监管机制，确保扶贫资金专款专用和及时准确核发到位，加强对扶贫项目和扶贫资金的监督检查，进一步明确和落实扶贫资金监管主体和监管责任，落实责任追究制度。

一是建立事前、事中、事后监管体系。要以前期核查、实地考察和抽样检查相结合的方式，对扶贫资金的核发、使用和管理情况进行全程监管。积极落实财政、发改、扶贫部门对项目资金的日常监管责任，强化项目组织实施部门承担的资金使用监管责任，完善财政部门对资金合规性审查和拨付的责任，推动审计、监察部门对违规违纪问题的查处，形成齐抓共管的工作机制。

二是推进监督前移，加强对重点扶贫部门、行业、资金的监督检查。要改革工作思路，将监督工作提前，促使扶贫攻坚工作从最初就严格按制度程序开展，推动工作一次性做好，少走弯路，确保扶贫项目顺利实施，扶贫资金能切实用到最迫切需要的地方。

三是对安排到位的扶贫资金使用情况进行跟踪监督检查。财政、审计、监察等部门要结合年度财政监督计划和脱贫攻坚实际，对扶贫资金进行绩效考核，提高扶贫工作的整体管理水平，让扶贫资金在阳光下运行，确保资金使用管理的精准性、安全性及高效性，让有限的资金发挥最大的效益。

（作者单位：河北省涉县财政局）

责任编辑：欣文