基于多源流理论的农村留守儿童保护政策解析

黄青　蒋先岚

摘 要：在金登的多源流理论分析框架下，农村留守儿童保护中的问题源流由重要指标的变化、焦点事件与工作反馈汇聚而成，政策源流由中央相关部门的政策意见、典型地区的工作经验和人大政协代表的政策提议构成，政治源流由国民情绪、执政党意识形态与执政理念和地方政府的政绩考核压力形成。在2016年全国两会召开的时间关键点上，三源流充分耦合，并在未成年人社会保护工作试点成功与“三农”政策和农民工政策“溢出效应”的共同作用下，政策之窗成功开启，进而促成农村留守儿童保护政策形成。

关键词：多源流理论；留守儿童；保护政策；政策解析

2016年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）（以下简称《意见》），对农村留守儿童保护工作进行全面安排和部署。此意见是首个将留守儿童作为单独的特殊群体来对待的独立性政策，是改革开放以来针对农村留守儿童保护的一个关键性政策，标志着我国留守儿童政策逐步走向规范化、法制化。那么这一关键性政策是如何进入决策者视线，并上升为政策议程，最终形成政策的呢？本文应用美国著名的公共政策学家约翰W.金登（John W. kingdon）提出的多源流理论，探析农村留守儿童保护政策的形成过程和机理。

一、多源流政策分析理论

多源流理论是金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》中提出的。他在对美国卫生和交通运输领域相关决策人士的247次访谈和23项案例分析的基础上，对公共政策的核心环节——议程建立和公共政策的形成——进行了科学的探讨。金登认为：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”。这种共同作用就是指问题源流、政策源流、政治源流三流交汇。金登认为三条源流之间彼此相互独立，互不干扰，每条源流有其自身的动力机制与运行规则。在一个关键的时间点上，当三大源流汇合在一起的时候，问题就会被提上议事日程。金登将这样的时间点称为“政策之窗”。政策之窗由问题源流流或政治源流打开，敞开的政策之窗既狭小又稀少，机会稍纵即逝。当“政策窗口”打开时，政策企业家必须快速抓住机会马上行动，否则就会失去机会，必须等待下一次机会的来临。

在金登的多源流分析中，政策议程的设立并不是单一因素的作用，而是多种因素共同作用，问题源流、政策源流、政治源流在某一特定的时间点汇合，政策企业家抓住机会采取行动，开启政策之窗，从而促进政策议程的建立。

二、农村留守儿童保护政策的多源流分析

（一）问题流分析

1.重要指标的变化

在2013年5月全国妇联课题组发布的《我国农村留守儿童、城市流动儿童状况调查报告》中，留守儿童定义为“父母双方或一方从农村流动到其他地区，孩子留在户籍所在地的农村地区，并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童”。课题组根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万，这表明我国农村留守儿童总量大，群体增长速度快。并且，单独居住的留守儿童占所有留守儿童的3.37%，由此对应的单独居住的农村留守儿童高达205.7万，这一群体尤其需要政策制定者的极大关注，农村留守儿童保护已经成为农村社会发展的一个至关重要的环节。

2.焦点事件

金登认为“危机、灾害、符号以及其他的焦点事件本身很少单独将某一主题带到政策议程的显著位置上，它们需要别的事物给予‘伴奏”。焦点事件不能独立存在，必须与其他类似事件配合起来影响政策问题的界定。近年来农村留守儿童中发生了一系列令人痛心的事件，这些事件相互加剧影响，并在网络媒体的传播催化下，使留守儿童受到了更广泛的社会舆论关注。2012年11月，毕节市5名留守儿童躲在拆迁工地旁边的垃圾箱内生火取暖，全部一氧化碳中毒死亡。2015年6月，毕节市某农村4名留守儿童在家中喝农药自杀死亡，最大的哥哥13岁，最小的妹妹仅才5岁。这些焦点事件凸显了农村留守儿童存在较为严重的心理健康和人身权益保护问题，留守儿童保护工作的必要性与重要性日益突出。

3.工作反馈

农村留守儿童问题出现了比较完整的信息反馈。金登所指的“反馈”包括正式渠道如官员们以系统的监控和评估研究报告得到反馈信息，也包括通过一些非正式渠道来获取信息，如“各种抱怨声和私下进行的个别调查”。留守儿童问题反馈的正式渠道表现为政府相关部门的工作总结与社团组织对留守儿童保护工作进行调查的研究报告。2013年5月全国妇联发布的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中从教育学习、心理健康、伤害防护、权益保护等方面指出农村留守儿童存在九大突出问题。非正式的反馈渠道主要是群众通过网络等社交媒体反映留守儿童的生存生活状况。总体而言，工作反馈加速了农村留守儿童问题溪流的形成。

（二）政策流分析

1.中央相关部门的政策意见

中央部门的政策意见是政策流中的重要组成部分。2004 年，教育部基础教育司委托中央教科所开展“中国农村留守儿童问題的研究”，开启了留守儿童调研的工作。同期，教育部召开专题研讨留守儿童问题，刊发《农村留守儿童问题研究报告》，标志着留守儿童作为农民工问题的附属品开始进入国家的政策视野。在这之后，国务院与各有关部门相继出台留守儿童保护的相关工作意见，促进了最终《意见》出台。从2004年以来中央各部门出台的关于留守儿童保护相关政策意见，可以看出留守儿童政策由各部门分散发布逐渐走向协同制定，政策内容趋于丰富、系统、全面、科学。

2.典型地区的工作经验

地方政府长期面对留守儿童群体开展工作，其工作方式更能反映留守儿童的意见诉求，因此地方政府长期在留守儿童工作中形成的经验方法也是留守儿童保护的政策源流的重要部分。中西部地区拥有全国约90%的留守儿童，中西部重要省份在留守儿童保护工作中形成的经验更具代表性，更能反映留守儿童的利益诉求。四川省、贵州省、湖北省、云南省等在2004年—2015年间不断加大对留守儿童的保护力度，形成了关于留守儿童教育、医疗、权益保护、应急救助等方面的丰富经验。

3.人大政协代表的政策提议

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的基本政治制度，这意味着人大与政协代表是我国政治共同体中的重要组成部分，代表们提出的政策提议是农村留守儿童保护政策出台的重要政策源流。人大与政协代表主要从主体责任与措施构建两个方面提出政策建议。在主体责任方面，代表们认为政府应通过发展留守地经济、协调社区管理、建立农村关爱体制和联动机制等措施承担主导责任，形成政府、学校与社会的措施合力。在措施构建方面，人大政协代表建议应通过深化户籍制度改革、建立平等教育与医疗制度与发展地方经济、改进地方就业环境等措施从根源上改变我国留守儿童艰难的生活环境。

（三）政治流分析

1.国民情绪

国民情绪是指在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，并且以明显的方式发生变化，这种国民情绪或者国家气候的变化对政策议程或者政策结果具有重要的影响。随着大量农民外出务工，农村留守儿童数量不断增加，接连爆发的农村留守儿童自杀死亡事件反映出留守儿童艰难的生活环境。公众情绪通过各种途径表达出来，传统纸媒、网络、移动终端等媒介成为公众情绪表达的主要途径。公众对地方政府解决留守儿童问题的低效率产生了强烈不满，尤其是贵州毕节五名留守儿童垃圾箱内中毒死亡事件让公众看到了政府对于留守儿童问题的忽视，政府公信力面临流失。

2.执政党意识形态与执政理念

扎哈里尔迪斯（Zahariadis，1995）对金登的多源流理论进行了修正，他将政治源流中的三个维度（国民情绪、利益集团和换届）整合为一个概念变量——执政党意识形态。执政党意识形态与执政理念要求重视农村留守儿童生活、教育、心理等问题，促进农村留守儿童政策议程的建立。农村、农业和农民问题是制约中国现代化的主要因素，关系到我国的工业化、城镇化等一系列重大问题。党的十八大以来，习近平总书记对留守儿童倍加关切，指出“要关心留守儿童、留守老年人，完善工作机制和措施，加强管理和服务，让他们都能感受到社会主义大家庭的温暖。”农村留守儿童保护已经成为党和政府关注的重要问题，执政党意识形态与执政理念成为加速农村留守儿童问题进入政策议程的根本动力。

3.地方政府的政绩考核压力

在中国地方治理的特色模式下，政治源流中还包括地方政府的政绩考核压力，它极大地引起了地方政府对农村留守儿童问题的重视，促进了留守儿童保护政策由宣传性转变为执行性，推动了《意见》的政策议程制定。2015年6月，四川省發布《四川省贯彻落实<国家贫困地区儿童发展规划（201—2020年）>实施方案》，方案规定重点任务的落实情况将被跟踪分析，作为政府督查督办的重要事项，结果将作为下一级政府绩效考核重要内容。同年8月，贵州省引发《关于进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》，要求各级党委、政府要将关爱救助保护工作纳入经济社会发展总体规划，纳入科学发展与社会综合治理考评体系和领导干部政绩考核评价指标体系。农村留守儿童保护工作纳入政府绩效考核评价指标体系，表明留守儿童已成为基层社会治理的重要环节。

三、农村留守儿童保护政策的多源流耦合

“政策之窗”是三源流汇合，倡议者提出其最得意的解决办法或促使人们更加关注其特殊问题的一种机会。政策形成的关键机会是分析留守儿童保护政策形成的关键步骤。问题流、政策流和政治流在政府内外部行动者的影响和推动下不断互动、累积、酝酿，寻求突破的动力和时机。

在2016年全国两会召开的关键时间点，三流汇合的契机到来，“政策之窗”在政治源流的突破中打开。一方面，未成年人社会保护工作在全国20多个地区开展试点并取得明显成功，为留守儿童社会救助工作提供了充分的实践经验。另一方面，相关政策的“溢出”效应有助于相邻政策产生。一扇有利于某一主题的政策之窗常常可以为另一个相同主题的敞开增加可能性。两者相互作用，促使问题流、政治流与政策流相伴打开，三源流实现耦合，酝酿已久的留守儿童保护政策成熟，留守儿童保护工作进入新的征程。

四、结论

在多源流理论分析下，农村留守儿童进入政策议程的全过程呈现眼前（如图1所示）。在留守儿童保护政策制定过程中，三条源流相互独立且互动变化，政治源流一直存在，但是政治流对留守儿童问题关注不够，无法开启政策之窗。

近几年留守儿童群体出现的一系列重要指标变化和不断涌现的焦点事件直接强化了政治源流，政治源流蓄积酝酿，根本上推动了《意见》制定。而日渐全面完善的政策源流为最终《意见》的出台提供了理论可能性，未成年人社会保护工作试点成功则为其提供了实践可能性。“三农”政策和农民工政策对留守儿童政策具有“溢出效应”，增加了留守儿童问题的政策关注度，间接强化了政治流的影响。因此，整体上来看，在留守儿童政策出台的过程中，政治流为主导，问题流为辅，政策流与未成年人社会保护试点成果分别为其提供了理论与实践可能性，政策“溢出效应”增加了其受关注度，最终开启“政治之窗”，留守儿童问题进入政策议程，形成系统的留守儿童保护政策。

参考文献：

[1]陈建国.金登“多源流分析框架”述评[J].理论探讨，2008（01）：125-128.

[2]张洋磊，苏永建.创新创业教育何以成为国家行动——基于多源流理论的政策议程研究[J].教育发展研究，2016，36（05）：41-47.