中国减税降费政策的效果评估与定位研判

陈小亮

(中国社会科学院经济研究所,北京 100836)

一、问题的提出

从2008年中央首次提出“结构性减税”到现在已经过去了10年，期间中国出台了大量减税降费政策。一方面，围绕促进投资、扩大消费、调整结构等事项出台了一系列结构性减税举措；另一方面，从2012年1月1日开始在上海的部分行业试点推行营改增，随后试点的地域范围和行业范围不断扩大，并于2016年5月1日在全国所有地区和所有行业全面推行营改增。不仅如此，2016年以来，中央还大力倡导并推行普遍性减税降费政策，减税和降费成为了社会各界关注的两大焦点。在国内宏观经济企稳回升势头尚不稳固、同时特朗普正在推行美国历史上最大规模的减税计划的大环境下，中国需要明确是否有必要继续推行减税降费政策甚至加大政策力度，如果应对失策很可能会造成经济下行压力加大和资本外流风险加剧等后果。可见，很有必要对过去10年间中国减税降费政策的整体效果*关于减税降费政策的效果，一般有两层含义：第一，减税降费政策对税负的影响。第二，减税降费政策对经济增长及其各方面产生的影响。本文的分析主要围绕第一个层面展开。进行科学评估，并且在此基础上对下一步的政策定位进行合理预判。

已经有不少文献对中国减税降费政策的效果进行了研究。第一类文献聚焦于研究结构性减税的政策效果。贾康和程瑜[1]研究了结构性减税对2008—2010年全国税收收入的影响，发现税收增速有下降趋势。赵惠敏和蔺大勇[2]以及莫兰琼[3]等研究了结构性减税对小微企业税负的影响，结果表明小微企业税负有所减轻，但是减税政策的力度有待进一步提高。范竹青[4]则研究了结构性减税对福建税收收入的影响，结果发现税收占GDP的比重不仅没有下降，反而从2008年的14.6%升至2011年的15.3%。第二类文献聚焦于研究营改增的减税效果。范子英和彭飞[5]基于投入产出表数据，发现营改增在上下游不同产业的减税效应存在明显差别，而且营改增企业的平均税负没有明显下降。魏彧和李汉文[6]、谭伟等[7]、袁庆禄和刘翠侠[8]、杨志安和李宝锋[9]等分别研究了营改增对房地产业、银行业和交通运输业等行业税收负担的影响，结果发现房地产业的税负有所减轻，但是银行业和交通运输业的税负却有所加重。此外，吴明[10]考察了营改增对浙江中小微企业流转税的减税效果，李远慧和罗颖[11]考察了营改增对北京市A股上市公司所得税和流转税的减税效果，结果发现营改增对不同企业的减税效果并不相同，而其根源则在于不同企业所属的行业存在差异性。

上述已有文献对我们把握过去10年间中国减税降费政策的效果大有裨益，但是仍然存在以下四点不足：第一，已有文献主要考察的是减税政策的效果，而对近年来中央推行的降费政策的关注相对较少。第二，已有文献大都专门研究了结构性减税或营改增等某类政策的减税效果，尤其是某类政策在特定行业或特定地区的减税效果，鲜有文献对中国减税降费政策的整体效果进行全面评估。第三，从2008年的结构性减税到营改增的试点和全面推行，再到全面减税降费，中国减税降费的力度和覆盖范围越来越大，而已有文献通常只关注少数几年的政策效果，而没有对过去10年间减税降费的效果进行对比分析。第四，已有文献大都只是局限于分析国内减税降费政策的效果，而没有进行国际对比，难以客观判断中国减税降费力度和政策效果的大小。为了弥补已有研究的不足，本文选择宏观税负作为测度指标，通过历史对比和国际对比，全面评估2008—2017年中国减税降费政策效果。之所以选择宏观税负作为测度指标，是因为宏观税负能够同时体现减税政策和降费政策效果。具体而言，宏观税负是指政府总收入占GDP的比重，其中，政府总收入不仅包括政府的各类税收收入，还包括各类非税收入，因而宏观税负既能够涵盖政府面向各类行业、企业和家庭的减税政策效果，又能够涵盖政府推行的各种降费政策效果。潘孝珍[12]也曾经使用宏观税负测度了减税的效果，但只是考察了2010年之前结构性减税的效果。本文不仅将研究时间范围拓展在2008—2017年，而且对结构性减税、营改增和全面减税降费政策的效果进行整体评估。此外，本文还将中国与美国历史上减税政策的效果进行对比，旨在更加全面地评估过去10年间中国减税降费政策的效果，并在此基础上对未来减税降费政策的必要性、面临的困难以及应对之策进行深入探讨。

二、2008年以来中国减税降费政策的主要举措

通过梳理历年的政府工作报告和中央经济工作会议文件可以发现，2008年以来中国的减税历程大致分为两个阶段：第一个阶段是2008—2015年，该阶段以出台各类结构性减税政策为主要特征。第二个阶段是2016年至今，该阶段以全面推行营改增和全面减税降费政策为主要特征。需要说明的是，严格来讲，营改增也是结构性减税的一部分，而且2012年1月1日就已经开始营改增试点，但是试点阶段覆盖的地区和行业有限，直到2016年5月1日才在全国范围内推行，此时营改增的减税效果才能更好地显现，*范子英和彭飞[5]研究发现，“分步式”试点可能破坏了增值税链条的完整性，不仅企业的进项抵扣会受到限制，而且增值税企业的产业互联程度也会受到冲击，从而显著减弱了营改增的减税效应。因此，本文将2016年作为两个阶段的分界点。

(一)2008—2015年结构性减税的主要举措

官方首次提出结构性减税这一概念是在2008年的中央经济工作会议上，在2009—2015年的中央经济工作会议和政府工作报告中亦频繁提及，不过官方并没有给出结构性减税的具体内涵。目前学术界关于结构性减税的内涵基本已达成共识，即有减有增，结构性调整，但是关于结构性减税到底是否意味着降低政府总收入或降低宏观税负，并未达成共识。一部分学者认为，结构性减税的最终目标应该是适度降低宏观税负，可参见钱凯[13]的综述。另一部分学者则认为，结构性减税应该在保持政府总收入不变甚至适当增加的前提下，削减特定纳税人的税负或特定税收项目，以避免政府债务扩张引发的债务风险[14]。

为了实现扩大投资、促进消费、调整结构、改善民生等目的，2008—2015年中央出台了诸多减税政策。就扩大投资而言，中央多次提高小微企业所得税征税门槛，并通过提高营业税和增值税的起征点来降低企业税负。就促进消费而言，中央通过降低小排量汽车的车辆购置税率，鼓励居民购买小排量汽车。不仅如此，中央还通过提高个人所得税起征点、调整个人所得税税率等举措减轻中低收入家庭的所得税负担，提高他们的收入水平进而扩大内需。就调整经济结构而言，一方面，中央出台了针对集成电路和软件等高科技产品的税收优惠政策以促进高技术产业的发展；另一方面，亦出台了针对西部地区鼓励类产业的税收优惠政策以促进西部地区发展。

需要强调的是，中央出台的结构性减税政策不仅包括减税政策，还包括多类增税政策，如表1所示，实施增税政策的主要目的是调整经济结构、保护环境、节约资源和完善税制等。第一，为了保护环境并且促进产业结构升级，中央对高耗能、高污染和资源性产品(简称为“两高一资”产品)实施结构性增税政策。尤其是在新常态以来，即便中国经济持续面临下行压力，中央也始终没有放松对“两高一资”产品的调控，并注重通过取消出口退税和提高关税等举措防范相关产品的过量生产。第二，中央还相继实施了燃油税改革和资源税改革，通过提高大排量乘用车消费税税率以及土矿和原矿的资源税征税标准，更好地实现了保护环境、节约资源的目标。具体而言，燃油税改革有助于建立规范的税费体制和完善的价格机制，促进节能减排和环境保护。与之类似，资源税改革的核心是从量计征变为从价计征，建立了税收与资源价格直接挂钩的调节机制，这不仅有利于调节资源收益，保障资源产业持续健康运行，而且有利于提高资源利用效率，促进经济实现可持续发展。第三，中央从2010年12月1日起对外资相关企业以及外籍个人征收城市维护建设税和教育费附加，从2011年1月28日起在上海和重庆开展了房产税试点的推行，这些增税政策的主要目的是完善税制。尤其是房产税试点的推行，为下一步在全国范围内开展房产税的征收做好了准备工作。

注：根据朱志钢和张雅璇[15]以及相关政府部门的政策文件整理得到。

(二)2016年以来营改增和全面减税降费政策的举措

如表2所示，虽然营改增从2012年1月1日就已经开始试点，但是不论是行业范围、地域范围还是税率，都是在2016年以来才发生了重大变化，因此，本文重点关注2016年以来营改增的举措，包括如下两方面内容：第一，营改增所适用的地区范围和行业范围不断扩大，最终覆盖全国。自2016年5月1日起，中央将试点范围从北京、上海和广州等10个省市扩大到全国范围，并且将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等行业全部纳入其中。第二，增值税的税率档次不断简化、税率不断降低。就税率档次而言，从2017年7月1日起，中央将增值税税率由四档减至三档，取消了13%这一档税率；2018年政府工作报告进一步指出，2018年增值税率将会由三档减至两档。就增值税税率而言，从2017年7月1日起，农产品等行业的增值税税率从13%降至11%；从2018年5月1日起，制造业等行业的增值税税率从17%降至16%，交通运输业、建筑业、基础电信服务业等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。

注：根据财政部和国家税务总局等部门的相关文件整理得到。

同时，近年来降费已经成为了与减税并重的工作。中央经济工作会议确定的2016年和2017年的总基调为“降低企业税费负担”，2018年的总基调为“继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度”。政府工作报告也日益突出降费的重要性。例如，2017年政府工作报告指出，“名目繁多的收费使许多企业不堪重负，要大幅降低非税负担”，包括全面清理规范政府性基金、停征或减征涉企行政事业性收费、减少政府定价的涉企经营性收费、清理行政审批中介服务违规收费等。

(三)中国减税政策与美国减税政策的差异性

之所以选择美国作为比较对象，是因为历史上美国曾经实施过多轮大规模减税计划，并且取得了不错的效果，因而通常被当作减税的典型案例加以研究。由于中美两国的税制结构存在显著的差异，这决定了两国采取的减税政策明显不同，因而在比较中美两国的减税效果之前，先要把握两国税制结构的不同之处：第一，美国的税制结构以所得税等直接税为主，企业所得税和个人所得税是美国最主要的税种。与之不同，中国的税制结构以流转税为主。过去10年间，企业所得税和个人所得税占中国税收收入的比重只有25%—30%，考虑到宏观税负还包括各类非税收入，因而所得税占中国宏观税负的比重更低。相比之下，营业税、增值税和关税等流转税占比超过50%，是税收收入的主要来源。第二，美国的税收收入占政府总收入的80%左右。而中国的税收收入占政府总收入的比重只有60%—65%，非税收收入、政府性基金收入、社会保险基金收入等占据了较大比重。

如表3所示，基于中美税制结构的差异，可以发现美国减税的政策操作与中国存在显著差别。一方面，美国采取的主要是减税政策，而中国除了减税，还要降费；另一方面，美国减税政策的覆盖范围较大，而中国在大多数时间里减税降费政策的覆盖范围偏小。由于企业所得税和个人所得税是美国最主要的税种，而且是宏观税负的主要构成部分，因此，美国减税政策的覆盖范围较为广泛。反观中国，2016年以前中国的结构性减税政策主要针对的是小微企业所得税等小税种，覆盖范围较小。2016年之后，伴随着营改增的全面推行以及全面的减税降费，减税降费政策覆盖的范围才明显扩大。

表3 美国历史上三轮代表性减税政策的主要举措

注：根据参考文献[16]整理得到。

三、2008年以来中国减税降费政策的效果评估

本文评估减税降费政策效果的主要依据是宏观税负的走势，宏观税负下降得越快，说明减税降费的效果越明显。由于宏观税负等于政府总收入与GDP之比，因而计算宏观税负的关键是获得政府总收入的数据。根据2014年修订的《中华人民共和国新预算法》(后文简称《新预算法》)，全口径预算下的政府收入不只包括狭义的财政收入，而是包括“四本账”，即：一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，因而在分析中国所实施的减税降费政策对宏观税负的影响时，要综合考虑四个方面的变化。而且，将“四本账”相加来计算宏观税负时需要注意以下两点：第一，中央公共财政收入调入政府性基金资金、国有资本经营收入调入公共财政资金、公共财政对社会保险基金的补助支出三部分内容在“四本账”之间是重复的，计算时需要将重复部分剔除。*按照财政部以往年份公布的《我国财政收入规模及国际比较》，国有资本经营收入调入公共财政资金、公共财政对社会保险基金的补助支出这两项的数额极小，可以忽略不计。只需要将中央公共财政收入调入政府性基金资金剔除，即可较为准确地计算政府总收入。第二，关于土地出让金，在计算宏观税负时，本应该将其考虑在内[17]，但由于土地出让金会随着房地产市场的走势而大幅波动，从而影响我们对减税降费政策效果的判断，因此，本文将土地出让金剔除在外。*例如，2014—2017年土地出让金占GDP的比重分别为6.6%、4.5%、5.0%和6.3%，如果将土地出让金考虑在内，将会得出宏观税负在2015年显著下滑，而2017年又出现反弹的结论。然而，2016年和2017年全面减税降费政策的实施起到了显著成效，宏观税负的升高主要是因为土地出让金增加所致，而这与减税降费政策是无关的。当然，由于政府总收入既包括税收收入，也包括非税收入和各种基金收入，因此，在分析减税降费政策的效果时，既要从整体层面关注宏观税负的变化趋势，也要关注每一项政府收入占GDP比重的变化趋势，从而清晰判断宏观税负产生变化的原因。

(一)2008—2015年中国结构性减税的效果欠佳

本文对宏观税负的计算结果以及“四本账”的具体情况，如表4所示。虽然我们无法获得2008年和2009年政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入的数据，但是由于这两年政府出台的减税降费政策主要针对的是税收收入，几乎没有涉及另外“三本账”，因而2008年和2009年缺失的部分并不会影响本文的总体判断。从表4中可以看出，2015年之前中国的宏观税负呈现出不断加重的趋势。截至2015年，中国的宏观税负已经升至29.1%，比2010年高出了3.5个百分点之多。可见，2008—2015年所实施的结构性减税政策的整体效果并不理想。

从“四本账”的具体构成来看，宏观税负不降反升主要体现在两大方面：第一，一般公共预算收入占GDP的比重不降反升。虽然2008年底中国就已经开始推行结构性减税，但是税收收入占GDP的比重仍然不断升高，在2012年和2013年达到最高峰值，从2014年才开始步入下行通道。*2012年和2013年税收收入占GDP的比重达到了18.6%，比2008年高出了1.6个百分点之多。虽然2014年和2015年，税收收入占GDP的比重不断下降，但是直到2015年底税收收入占GDP的比重仍然居于18.1%的高位，比2008年还要高出1.1个百分点。而且，当税收收入占GDP比重出现下滑态势时，非税收入占GDP的比重不仅没有下降，反而上涨得更加明显。2013—2015年税收收入占GDP的比重下降了0.5个百分点，而非税收入占GDP的比重却升高了0.9个百分点。其结果是，2008—2015年一般公共预算收入占GDP的比重始终处于上行通道，期间二者合计使得宏观税负上涨了2.9个百分点。第二，国有资本经营预算收入和社会保险基金收入占GDP的比重也没有下降，尤其是后者不断升高。表4数据显示，2010—2015年国有资本经营预算收入占GDP的比重升高了0.3个百分点，社会保险基金收入占GDP的比重升高了1.4个百分点，二者合计促使2010—2015年宏观税负升高了1.7个百分点。

表4 “四本账”以及中国宏观税负的变化趋势 单位：%

注：根据《新预算法》规定的“四本账”自行计算得到，“四本账”数据最早追溯到2010年，因此，2008—2009年只有一般公共预算收入/GDP的数据，其余指标数据缺失。

(二)2016年以来中国减税降费的效果有所增强，但是仍不及美国减税的效果

沿袭上文的思路并结合表4的数据可知，2016年以来中国减税降费政策的效果要强于2008—2015年，最直观的表现在宏观税负开始呈现下降态势。剔除土地出让金之后，2016年和2017年的宏观税负分别为28.0%和27.5%，比2015年的峰值降低了1.1和1.6个百分点。宏观税负之所以会出现下滑态势，是因为税收收入、非税收入和政府性基金收入占GDP的比重普遍下降。第一，税收收入占GDP的比重从2015年的18.1%下降到2017年的17.5%，降低了0.6个百分点。第二，非税收入占GDP比重同样开始快速下降，2016年和2017年非税收入占GDP比重分别比2015年下降了0.1和0.6个百分点。第三，政府性基金收入占GDP的比重从2015年的1.7%下降到了2017年的1.1%，同样降低了0.6个百分点。上述三方面力量共同促使宏观税负由升转降。至于国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，二者占GDP的比重之和在2015—2017年小幅升高了0.1个百分点左右，对宏观税负的影响较小。

不过，与美国历史上所实施的三轮减税计划相比，中国减税降费政策的效果仍然偏弱。20世纪80年代初，里根总统减税政策实施后，美国的宏观税负从1980—1982年的25.8%左右降到了1983年的24%，短短两三年的时间里宏观税负降幅就达到了1.8个百分点。进一步观察可知，21世纪初小布什总统减税的效果更加显著。减税政策出台之后，美国的宏观税负从2000年的28.2%持续下降至2003年的24.4%，在三年的时间里宏观税负降幅高达3.8个百分点。

四、中国减税降费政策效果欠佳的原因以及未来面临的阻碍

(一)结构性减税政策覆盖的范围不够广泛，且部分政策难以落实到位

在2008—2015年“结构性减税”阶段，这一问题体现得尤为突出。大部分“结构性减税”政策属于“零敲碎打”，例如，小微企业所得税减半征收、减免金融借款合同的印花税、免除蔬菜流通环节的增值税等举措，涉及到的都是非常小的税种。更严重的是，还有不少政策难以落实到位。《中小企业税收发展报告》指出，2011年国务院将小微企业所得税减半征收标准由3万元提高至6万元，然而多达83%的小微企业未享受到该优惠。此外，结构性减税政策方案中还包括一些加税政策，例如，提高“两高一资”产品的关税，提高汽油和柴油消费税，提高稀土矿、原矿的资源税，提高大排量乘用车消费税等。这些加税政策在一定程度上抵消了减税政策的效果。

相比之下，美国减税针对的是个人所得税和企业所得税这两个最主要的税种，而且相对完善的法律体系能够确保减税政策落到实处，因而能够带来宏观税负的显著下降。以小布什总统的减税计划为例，2000—2003年美国个人所得税和企业所得税占GDP的比重分别下降了3.3个和0.4个百分点，而宏观税负总体降幅也不过3.8个百分点，*美国企业所得税和个人所得税的数据根据OECD数据库相关资料整理得到。可见美国宏观税负的下降大都源于所得税的下降。

(二)地方政府通过费和过头税等方式筹集资金，变相加重了宏观税负

在中央政府推行减税政策的同时，地方政府以各种费和基金的名义广泛筹集非税收入。如表5所示，虽然2012年以来税收收入占GDP的比重开始下降，但是非税收入占GDP的比重却加速上涨，导致宏观税负不降反升。不仅如此，为了筹集资金，地方政府还频频征收过头税。所谓“过头税”，指的是地方政府出于各种目的而过度征税，包括时间上的过头和幅度上的过头，前者是指地方政府把未来一两年甚至更多年份的税收提前收上来，后者是指地方政府收一些不该收的税种或者提高税率等[18]。从表5列示的中央政府部门及官员的频频表态可以推知，过头税所带来的税收负担不容忽视。

表5 近年来关于禁止征收过头税的文件表述和官员表态

注：根据相关文件以及官员讲话的报道整理得到。

(三)增值税改革的减税空间以及全面降费的空间不断缩小

中国的宏观税负从2016年开始出现了下降态势，主要归因于营改增的全面推行以及全面降费政策，不过这两方面的政策空间都在不断缩小：第一，就营改增而言，中国增值税的税率档次已经从试点阶段的四档减至2017年的三档，按照中央规划，2018年将进一步减少为两档。从国际范围来看，在征收增值税的167个国家和地区中，大多数国家和地区实施单一税率或一档标准税率加一至两档低税率的增值税模式，而且大多数国家和地区的增值税标准税率在10%—20%[19]。通过国际对比可知，未来中国在增值税改革的进程中，无论是增值税档次的简化空间还是降低税率的空间，都已经越来越小。第二，就降费而言，2018年政府工作报告显示，过去5年中国已经“压减政府性基金项目30%，削减中央政府层面设立的涉企收费项目60%以上”。虽然中央已经明确表态，未来将会进一步清理规范行政事业性收费，调低部分政府性基金征收标准，但是伴随着降费进程的不断推进，进一步降费的空间将会越来越小，难度也会越来越大。

(四)民生和人口老龄化带来的财政负担进一步限制了减税降费的空间

在过去的很长一段时期内，为了促进经济高速增长，中国将大量的财政支出用于“上项目、搞投资”上，教育、医疗和社会保障等方面的财政支出相对偏少，并且引发了上学难、看病难、养老难等问题。党的十九大报告对中国经济发展趋势做出了重要论断：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。“高质量发展”要求增强人民的获得感、幸福感，因而需要优化财政支出结构，尤其要增加民生相关支出。在此情形下，教育、医疗和社会保障等方面的财政支出面临强烈的刚性，不仅难以压缩，反而要进一步增加。此外，人口老龄化不断加剧带来的财政负担将会进一步压缩减税降费的可操作空间。进入老龄化社会之后，一个国家用于老年人的社会保障开支和福利开支逐渐增加，而缴纳养老保险金的人员相对减少，导致养老金体系收入和支出之间的缺口变大。政府的养老金支出规模将会随之扩张，从而加重政府的债务负担。从欧洲和日本等发达国家和地区的经验来看，人口老龄化是政府财政负担不断加剧的重要原因之一。考虑到中国人口老龄化的进程明显快于其他国家[20]，人口老龄化带来的财政负担也将不容忽视。《中国社会保险年度发展报告2016》显示，广西、江西、海南等13个省份的养老金可支付时间已经不足1年，未来将需要财政资金给予支持。政府的养老金支出规模的不断扩张将会日益加重政府的债务负担，这是未来减税降费面临的又一阻碍。

五、进一步减税降费的应对之策

无论是国内环境还是国际环境，都要求中国继续实施减税降费政策。就国内环境而言，虽然中国已经实施减税降费政策达10年之久，但是2016年以来宏观税负才出现了小幅下降，而且目前投资和消费需求都没有明显企稳回升，因而有必要继续降低宏观税负。不仅如此，当前正在推行的“结构性去杠杆”旨在降低国企和地方政府的杠杆率，而国企和地方政府恰恰是以往稳增长的重要力量，因而去杠杆难免会带来一定的经济下行压力。考虑到中国经济与社会仍然具有一定的脆弱性，难以适应经济增速的大幅下滑，因而有必要通过减税降费为优质企业提供更适宜的生存环境，从而促进经济平稳运行。就国际环境而言，美国特朗普总统正在推行史上最大规模的减税计划，其核心内容之一就是鼓励海外公司的利润回流，如果美国宏观税负下降而中国国内宏观税负不降，美国对资本的吸引力将会增强，从而引发资本外流的风险。可见，国际环境同样要求政府继续实施减税降费政策。

基于上文的分析，笔者认为，要想进一步推进减税降费政策，并着力降低宏观税负，需重点做好以下两方面工作：

(一)短期而言，可以通过适度增发国债为进一步减税降费腾出空间

一国推行减税计划时，往往会引发财政收支之间的矛盾，尤其是在经济面临下行压力时，财政支出通常需要增加，此时推行减税计划会进一步加剧财政收支矛盾。美国以往在推行大规模减税计划时也会遇到财政收支矛盾的阻碍，一般而言，美国是通过增发国债予以应对。回顾历史可知，在每一轮减税之后，美国往往伴随上调政府债务上限的举措。例如，里根总统为了推行减税政策，就曾频繁上调债务上限，仅仅在1981—1985年就先后12次上调债务上限，债务上限占GDP的比重从31.5%大幅提高到49.3%。再如，小布什总统和奥巴马总统的减税政策同样伴随着债务上限的不断提高，2002—2010年美国先后10次提高债务上限，债务上限占GDP的比重更是从60.1%飙升至97%。

中国可以借鉴美国的思路，通过适度增发国债为政府融资，用债务融资代替税收融资，从而为进一步减税降费腾出空间[17]。而且，中国目前国债负担相对较轻，为进一步增发国债预留了空间。截至2017年，中国的中央政府债务占GDP的比重只有16.3%，而美国、英国、法国等国家都达到了90%—120%的水平，日本更是接近200%，OECD国家平均也达到了78.8%。不仅如此，中国政府债务中的外债占比极低，从而降低了债务风险，增强了政府债务的可持续性。爆发欧债危机的国家有一个共同特点，即政府债务中外债占比较高，希腊和葡萄牙政府债务中外债占比更是高达75%左右。相比之下，目前中国的中央政府债务中外债所占比重仅为1%左右，有鉴于此，中国完全可以通过适度增发国债的方式来为政府的财政支出融资。

(二)长期而言，需加快政府职能转变并深化机构改革，为减税降费创造新的空间

如上文所述，中国过去10年间宏观税负居高不下，是因为部分减税降费政策难以落到实处，而且地方政府还通过费和过头税等方式广泛筹集资金。其根源则在于，地方政府在很大程度上充当着“增长型政府”的角色，将大量资金用于拉动经济增长，在事权财权不匹配的情形下，地方政府被动地征收各种费和过头税来为稳增长筹集资金。这不仅导致宏观税负居高不下，而且挤占了地方政府本应用于民生领域的财政资金，导致社会建设不够完善，人民的获得感、幸福感有待增强。有鉴于此，应该加快政府部门从增长型政府向服务型政府的转变。政府职能的转变有助于减轻地方政府在拉动经济增长方面的财政支出压力，这样既能够促使减税降费政策更好地落到实处，又能够避免地方政府变相加征税费，从而为减税降费的落实扫清障碍。

要想减少政府支出，还需要加快政府机构改革，缩减政府规模、提高政府办公效率，以减少不必要的开支。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确指出要“精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系”，并且提出了优化政府机构设置和职能配置的一系列具体要求。这些改革的落地将会削减部分机构并且提高政府部门的办公效率，从而减少政府部门财政开支，进一步为推进减税降费政策创造出新的空间。