安徽省农田水利“最后一公里”问题探析

【摘要】近年来，安徽省加大小型农田水利工程改造提升工作，取得了良好的成效，但是据调查，农田水利“最后一公里”问题依然存在。笔者对我省农田水利“最后一公里”存在的问题与原因进行探讨，并提出一定的对策建议。

【关键词】农田水利；最后一公里；安徽省；对策

引言

农田水利“最后一公里”，是通俗的说法，泛指农田田间最末一级灌溉、排水系统及相应的工程设施，包括：灌溉渠、排水沟及与之相配套的闸、桥、涵、塘坝、泵站、机井、节水灌溉设施等。农田水利“最后一公里”不畅通、不完善，直接影响农田的灌溉、排水，直接影响农作物生长，直接影响农业生产。根据安徽省实际，农田水利“最后一公里”是指支渠到田间的灌溉系统和田间到大沟的排水系统及相应的配套设施。

经过多年来建设，全省已初步形成了较完整的农田灌排工程体系，农田水利基础设施不断改善，为保障国家粮食安全做出了重要贡献。截至2015年底，全省共建设万亩以上大中型灌区533处，从灌区大小看，其中30万亩以上大型灌区9处，5～30万亩重点中型灌区97处，5万亩以下中型灌区427处，总设计灌溉面积3848万亩。从小型水源工程看，建成小型水库5697座，总库容30.45亿m3，设计灌溉面积727.3万亩；修建各类塘坝蓄水工程61.73万口，塘容48.9亿m3，灌溉面积1285万亩；发展机电井26.68万眼，灌溉面积约1500万亩；建成农业排灌泵站2.05万处、总装机227.25万kW，机电排灌面积约4500万亩。但是由于工程老化、失修等原因，支渠到田间的灌溉工程和田间到大沟的排水工程不配套的问题还比较突出，农田水利“最后一公里”问题仍然没有得到彻底解决。

1、农田水利“最后一公里”问题存在原因分析

尽管我省农田水利建设取得了巨大成就，尤其是2013年以来开展了小型水利工程改造提升工作，实施 “5588”行动计划，采取以奖代补的方式，调动乡镇、村及农民和新型农业生产经营主体的积极性，对于塘坝、泵站等8类工程进行了改造提升，取得了很好的效果。但由于到田间的配套工程未能得到彻底治理，奖补及整合资金不足，管护经费难落实，运行管护不到位等原因，农田水利“最后一公里”问题仍没有完全解决。

一是农田水利抗灾标准还比较低，基础依然薄弱

虽然农田水利骨干工程体系已初步形成，但基础依然比较薄弱。主要体现在：①标准比较低，很多工程建于上世纪五十～七十年代的“大跃进”、“学大寨”时期，标准较低。②骨干工程到田间工程不配套，整体效益不能充分发挥。③管理跟不上，工程老化、失修严重，效益衰减。

当前，农田水利的防灾减灾兴利能力和标准，与现代农业发展和美丽乡村建设要求相比，还有很大差距。现有灌排骨干工程体系虽然已经初步形成，但田间沟渠淤塞、中小沟排水不畅等现象依然普遍存在，目前全省尚有近一半的耕地灌溉保证率不高或无灌溉设施，部分易涝地区达不到除涝标准，多数灌排工程配套不完善，建筑物与设备老化失修较严重，部分沟塘渠道淤塞，调蓄容积减小，水质下降，水环境承载能力较低。上世纪八十年代以前排灌渠系所建配套建筑物标准低，部分老化失修严重，完好率在60%左右，不适应现代农业生产发展需求。目前，全省尚未建立“合理分配、定额管理、计量收费、以水養水”的水价形成机制，农业用水仍然采取粗放管理方式，群众节水意识较为淡薄，灌区干、支渠道渗漏现象严重，作物灌溉多数采用大水漫灌、串灌方式，农业用水效率较低。

另外，由于极端洪涝灾害影响，小型水利工程受到不同程度的损毁，原先完好的工程部分被冲毁，需要再次修复改造。以2016年的洪涝灾害为例，造成长江流域合肥、安庆、宣城、黄山、芜湖、池州、铜陵、马鞍山、滁州、六安、淮南市11市73县（市、区）不同程度受灾。据统计，小型水利水毁工程需维修经费约为33.8亿元。尽管多数水毁工程已得到应急修复，但其工程标准还比较低。

二是农田水利投入机制还不健全，投入依然不足

从建设来看，政府投入虽然持续增加，但与实际需求还有很大差距；由于农业的投入产出比较效益低，农民投入积极性不高；由于农业抗御自然灾害的风险大，新型农业生产经营主体投入农田水利的能力有限，积极性也有限；由于支农涉水项目管理渠道和要求不同，整合资金难以落实。从管理来看，管理维护经费投入不足，工程投入使用时间不久就出现老化、损坏等问题。

近年来，农村新型农业经营主体快速发展，土地流转规模逐步扩大，虽然政府积极引导社会投资主体参与农田水利工程改造提升，但总体投入意愿不强、积极性不高，特别是对于一家一户分散经营的群众筹资难度更大，农田水利多元投入机制尚未形成。按照《安徽省小型水利工程改造提升规划》，“八小水利工程”投资400.23亿元，年均80亿元。其中各级农田水利资金补助和村集体、受益农户、新型农业经营主体自筹承担总投资50%，其余50%由农业综合开发、土地整治、新增千亿斤粮食生产能力、“一事一议”财政奖补和扶贫开发、现代农业发展、江淮分水岭综合治理等支农涉水项目资金承担。四年来，实际完成投资360.8亿元，其中整合项目资金投入143.8亿元，占总投资约1/3，与规划投资占比1/2有一定差距。其次，由于地区经济发展不平衡等多种因素，少数地方财政配套不能足额到位，直接造成工程完成数量减少或者工程标准降低。此外，各级涉农涉水部门均有相关的农田水利设施建设资金，但由于各自项目要求不同，整合也多是流于形式，难以形成合力。据问卷统计结果，50.0%的县级水行政主管部门、56.0%的乡镇政府、86.0%的行政村、82.5%的大户、78.5%的农民群众认为当前小型水利工程改造提升存在的最主要问题是各级财政投入不足。

三是农田水利管理维护还不到位，管护依然薄弱

除新建的工程外，原有的小型农田水利工程普遍存在产权不明晰，管理主体不明确，管理人员不到位，管理维护经费不落实等问题，造成工程管理维护薄弱，不能长久发挥效益。

总体上，全省基层水利服务机构普遍存在能力建设及管理水平不高，办公条件比较差，人员编制存在混编、混岗，年龄结构老化，专业水平较低等问题；农民用水合作组织创新发展不够，自身造血能力不足，难以实现良性运行。此外，作为公益性或准公益性的小型农田水利工程，财政资金对管理的投入一直不足，而作为主要收入来源的水费收缴一直是困扰水利工程管理单位发展的一个难题，也是严重影响水利工程发挥应有效益的重要因素。按照《安徽省小型水利工程改造提升规划》，“八小水利工程”共需管护投资27.95亿元，年均5.59亿元。据统计，四年来共落实管护投资约16.6亿元，其中中央下达管护投资约5.1亿元，地方筹集管护投资11.5亿元。管护投资落实与规划有较大差距，主要原因是：地方财力不够，管护资金财政补助有限；因整合项目资金达不到规划比例，所以计提管护资金达不到要求；小型水利工程管护社会化投入积极性不高等。

2、农田水利“最后一公里”问题解决思路

一是问题导向、分类施策。围绕推进供给侧结构性改革，补齐水利短板，重点解决农田水利 “最后一公里”问题。根据各地自然条件、经济社会发展水平，水利现状及存在主要问题，制定切实可行的规划建设目标和发展速度，因地制宜确定工程布局与建设内容，做到建成一片，发挥效益一片。

二是系统规划、成片治理。坚持水安全、水生态、水环境统一谋划，同步推进，全面系统整治；以小型农田灌排片区为单元，灌溉、防洪、除涝、水环境与水生态保护综合规划，点、线、面结合，集中連片治理。使农田灌排系统大中小微衔接、建设标准一致，保证农田旱能灌、涝能排。

三是建立台账、明确任务。以小型灌排片为单元，造册立档，建立台账。明确各灌排片工程建设任务与实施年份，明确年度任务，落实到片区和明确责任。各级水行政主管部门要全程跟踪问效，动态掌握情况，加强工作指导。各级要制定科学的考核办法，严格考核验收，督促任务按质如期完成。

四是建管并重，创新机制。突出县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门主导作用，加强农田水利工程专业化施工、社会化建设指导，按照“产权有归属，管理有载体，运行有机制，工程有效益”的要求，建立健全适应新型农业经营体系要求的农田水利管理体制。建立健全规划引领机制，创新农田水利建设机制，强化行业监管和技术指导，深化农田水利设施产权制度及投融资体制改革。

3、分区治理对策

以小型农田灌排区域或行政村为单元，系统治理，突出重点，成片推进。分区治理对策为：淮北平原区以大中沟为单元，加强重点平原洼地治理，改善低洼易涝地区的排涝条件，突出中小沟疏通整治和闸桥涵配套；合理开发浅层地下水，加强井灌管道输水系统建设；因地制宜，开展大中沟建闸蓄水试点，实施沟口建闸、沟河连通，增加灌溉水源，补充地下水。江淮丘陵区以大中型灌区支渠、小型独立灌区为单元，突出骨干渠系节水改造及建筑物配套，加强塘坝、泵站等水源工程建设改善水源串联条件，提高水源调蓄能力。沿江圩区重点以圩口或排水区为单元，开展河沟综合整治与排灌泵站更新改造，实施灌区配套改造，加强圩堤达标建设。皖南、皖西山区以山洪沟、小水库及大山塘为单元，综合考虑涵养水源、生态建设，突出河道整治与拦河堰坝、引水干渠建设，加强节水设施建设，同时提高防洪标准。

综合考虑地形、水源条件、灌排工程体系与特点，具体实施可按淮北大沟灌排片、一般中型灌区及小型灌区（或行政村单元）、大型与重点中型灌区支渠灌溉片、圩区（含低洼易涝区）四种类型划分小型灌排区进行分片分年推进。

管理上，以乡镇水利站为龙头，推进基层防汛抗旱专业化、社会化服务组织建设，因地制宜地发展多种形式的新型管护组织，完善全省小型水利管理体系和水利科技推广服务体系，进一步提升小型水利工程管护专业化、社会化、组织化服务能力和水平。

作者简介：曹成（1984.3—）男，工程师，主要从事农田水利和水土保持相关工作。