官员特征、晋升激励与地方财政教育支出行为

易 雯

(广东财经大学 公共管理学院， 广东 广州 510320)

一、引 言

近年来，民生问题逐渐成为政府、民众以及学术界普遍关注的热点话题。舆论共同的隐忧是相较于经济增长速度，中国的民生发展程度远远落后。学者们大多认为，政府职能缺位是导致中国当前以国富和民生失调为特征的发展失衡的主要症结所在(吕炜、王伟同，2008)[1]。在我国，地方政府是公共服务提供的主导者，而地方官员在公共服务中扮演重要角色(李文军、唐兴霖、赵俊梅，2012)[2]。然而在财政分权和政治晋升的双重激励下，地方官员往往过于重视经济发展而忽视公共物品的供给，特别是对教育、医疗等软公共品的投入远远不够(张永军、梁东黎，2010)[3]。教育作为重要的民生支出，具有收益外溢性、长期性的特点，而教育的充足性和公平性问题长期存在，提升教育供给水平一直是地方政府重要而艰巨的任务。那么，基于中国地方政府行为受当地党政领导策略选择影响的逻辑，我们或可从官员治理角度探寻地方官员对教育支出的影响。

现有研究将中国民生发展滞后主要归因于中国的市场维持型联邦主义和晋升锦标赛理论。政治集权与财政分权是中国创造经济增长奇迹的“扶持之手”(周晓慧、邹肇芸，2014)[4]，但同时也使得地方政府形成经济职能和行政职能过强，而公共服务职能较弱的弊病。财政分权赋予了地方政府支配财政支出的相对自由空间，也在一定程度上解释了地方政府的扩张性财政政策倾向，但不同于西方传统的财政联邦理论所认为的财政分权增加了地方政府的财政竞争，从而使公共服务及产品的供给水平趋于帕累托最优水平，财政分权下“用手投票”和“用脚投票”机制在中国并不发挥作用，各地区激烈的财政竞争反而挤占了义务教育等公共服务的财政支出(乔宝云，等，2005)[5]。财政分权理论无法充分解释地方政府对财政资源配置的动机与行为，地方政府的财政支出结构受到政治集权的深刻影响。在现有激励机制下，官员晋升动机对财政支出结构的影响研究更为细致地捕捉到地方官员的“理性”选择对不同类型财政支出行为的偏好。“先效率后公平”的地方发展战略与“以GDP为主的政绩考核”的官员晋升制度加大了地方官员促进经济增长、提高财政收入的动力(吕炜、赵佳佳，2009)[6]，而削弱了他们优化教育、环保等公共服务的积极性，在完成硬性的教育支出责任后地方政府不会主动增加教育支出。

由于政府官员的“经济人”特征以及偏好显示的困难(吕炜、赵佳佳，2009)[6]，地方官员注意力分配及支出行为偏好的研究长期难以量化。随着研究不断深入，近年来逐渐有学者意识到激励框架对政府行为的分析将官员“同质”化了，忽略了官员个体特征(臧传琴、初帅，2016)[7]，进一步的研究将视角聚焦于政府行为的操作者——地方党政领导人，探讨中国人事干部管理体制对教育支出的影响。这类研究的潜在逻辑是政府行为是官员动机的外在体现，中国“企业化政府”式的政策行为受到辖区主政领导的驱动(宋冉、陈广汉，2016)[8]。基于此，国内外学者就地方党政领导的政治派别与改革政策制定、任职背景与地方公共政策制定、地方官员特征与公共支出、官员特征与地方教育支出等展开研究，证实了地方官员对地方财政支出结构存在影响。

现有关于政府教育等民生支出投入的研究虽然已受到理论界和实务界的广泛关注，但从官员个人特征角度研究地方支出行为仍属少数，且多以省级官员为研究对象。然而，在多级治理的中国，地方政府不同层级的主要行政职能和经济财政结构有所不同，官员的政治级别不同其偏好和影响力也不同。鉴于此，关于中国官员财政支出行为的研究需要深化不同层级官员对教育支出等民生类支出影响的研究。本文拟构建地方官员教育支出行为决策模型，以2004-2015年省会和副省级城市为观测对象，实证检验官员个人特征对地方教育支出的影响。

二、理论假设

由于当前财政分权体制下，中国的公共服务职能存在着明显地方化的特征，大部分的基本公共服务支出发生在基层政府(黄佩华、迪帕克，2003)[9]，而地方党政领导是地区内经济社会发展战略和规划的主要决策者，具备影响地方财政支出配置的实现条件。与此同时，中国高度集权化的人事干部管理体制为地方党政领导影响当地财政支出创造了内在条件。 “下管一级、对上负责”(张永军、梁东黎，2010)[3]的威权式治理体系下，地方官员的行为多以上级考核方式为风向标，而官员任期制更是为这一业绩达成拧上了发条。地方官员的支出偏好很大程度上取决于该项支出对晋升的贡献，经济增长指标的变化作为最直接和显著的成绩单最易受到追捧。这种晋升激励将随之固化地方政府重视硬公共产品、歧视教育等软公共产品的策略选择。换言之，官员对晋升的追求会影响其对财政资源的配置，而官员对自身晋升预期的判断将使得这一影响产生差异化。由此，本文提出基本假设：不同特征地方官员受晋升激励的影响不同而对当地教育支出的影响也不同。具体来看，年龄、任期相异的官员受晋升激励不同，其利益诉求也有所差别，因而会不同程度地影响地方教育支出行为。

第一，官员年龄会影响教育支出投入。政府对于各级领导班子的年龄结构向来注重“老、中、青”的配比，年龄是干部选拔任用的重要参考因素。由于干部队伍整体结构呈现“金字塔”形状，不同层级的干部在成长过程中都会遭遇不同的年龄“天花板”现象，晋升空间和可能性往往会受限于一定的年龄和级别。而中央政府早在改革之初便提出了包括干部队伍“年轻化”在内的“四化”思路，在新一轮的《全国党政领导班子建设规划纲要》中再提抓好地方和部门领导班子中年轻干部的选拔配备。这一导向的初衷是为加强各级班子的活力，但许多地方在用人政策上片面以年龄为限，出台干部任职的最高年龄限制，如副处一般在35岁以下，副局一般在45岁以下，副部一般在55岁以下。这一隐性的年龄杠杆影响着官员晋升的机会，也意味着不同年龄阶段的官员对于晋升的预期存在差异，这一心理因素将体现在对财政支出的策略选择偏好上的不同，年龄越小的党政领导因存在较大的晋升机会而倾向于经济建设支出而相对削弱教育支出。因而，本文得到假设1：

H1：与年龄较小的官员相比，年长官员会更重视教育支出项目。

第二，官员任期会对教育支出投入产生显著影响。政府官员的任职除受年龄所限外，还受到任职期限的约束。《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件明确规定了党政领导的任职期限，有关中国官员任期的研究大多认为官员的任期与晋升可能性正相关，也有研究认为两者之间呈曲线关系。考虑到经济发展也可能存在时滞，而任期给地方官员打造政绩框定了一个时间期限，地方官员往往更加倾向于“大干快上”的经济业绩。尤其在任职初期，官员的晋升预期强于后期，通常会倾向大力发展经济，快速展现经济成果，从而对教育支出产生“挤出效应”。在任职过程中，随着政策性约束和地方舆论压力的逐渐增加，地方官员可能会相应增加对民生的投入(罗党论、余国满、邓可斌，2015)[10]。在临近任期结束年份，地方官员所面临的晋升压力增加，且因教育等民生支出具有时滞性，地方官员的注意力通常会更加集中转向短期的经济指标，使得教育支出进一步受到抑制。当然，中央对经济社会均衡发展的导向，可能会使得地方官员在关键任期年份策略性提高教育投入以提高晋升可能性(左才，2017)[11]。因而，本文提出假设2：

H2：任职期限与教育支出呈倒U型曲线关系。

三、变量与数据说明

本文运用2004—2015年副省级城市和省会城市(共34个)的经济、财政、教育、人口以及市长、市委书记数据来验证地方官员偏好对地方教育财政支出的影响。我国地级以上城市包含了直辖市、副省级城市、一般省会和一般地级市四个行政等级，这些不同级别的城市在政府公共支出范围、能力以及政治权力等方面都存在很大的差异。与一般地级市不同，副省级城市自设立之初就扮演着“试验田”和“领衔者”的重要角色，同时副省级城市辖区面积小，经济体量大，在党政官员高配的特殊行政治理模式下，副省级城市市委书记可以直接参与省级用地指标、财政收入等资源分配、战略规划及城市发展的决策制定(周靖祥，2016)[12]。有实证研究表明，由于省会及副省级城市与普通地级市经济基础存在差异，不同城市公共支出的产出效应是不一致的(张权，2017)[13]，这就意味着省会及副省级城市对政府行为决策的影响力不同，对教育投入所产生的效用和形成的晋升激励也不同。同时，基于我国目前教育城乡发展不均衡的现实，省会及副省级城市的城市结构多以城区为主，城市化程度较高，因而在教育供给结构上也与一般地级市不同，尤其是高等教育资源主要集中于直辖市和各个省会城市，大部分省份首位比都超过50%(劳昕、薛澜，2016)[14]。因此，本文选取省会和副省级城市作为研究对象。

本文所采用的教育支出、财政支出以及人口等国民经济数据来自历年《中国城市统计年鉴》；2004—2010年的市长及市委书记变更、晋升及个人特征变量来自复旦大学经济学院陈硕教授及团队发布的市长、市委书记数据库；2011—2015年的市长及市委书记数据来自以人民网、新华网、百度百科等网络资源为基础的信息录入与编码整理。在官员就任时期与对应教育支出年份上，本文沿用学者普遍采用的分类方法，对6月前上任以及6月后离任的官员匹配当年度的教育支出数据。计量模型设定如下：

教育占比it=α+β1任现职年龄+β2任现职年限it+β3Xit+εit

其中，i表示地区；t表示时间。表1列出了变量及其衡量指标。模型中的被解释变量是地方政府的教育支出占总支出比重；官员晋升关键性特征任职变量包括任现职年龄和任现职年限；X为其他官员个人特征变量和控制变量包括本土化特征、性别、受教育程度、专业背景及财政自主程度、经济水平、教育需求规模等。

表1 变量设置

(一)因变量

本文采用“教育支出占财政总支出比重”和“教育支出占GDP比重”来衡量地方政府的教育支出行为。前者是地方财政研究中衡量教育在整体财政支出结构中重要程度的常用指标，能够较为直观地反映财政支出策略偏好；后者是国际上衡量教育投入较为常用的指标，能够反映地方教育投入水平。1993年制定的首个《中国教育改革和发展纲要》提出财政性教育经费占GDP比重于20世纪末达到4%的发展目标，但这一目标直到近年才得以实现。如图1所示，2004—2015年全国34个省会及副省级城市教育支出占财政总支出比重均值从13.96%上升到了15.59%，期间出现小幅的波动，2012年达到最高值，占比为17.62%；教育支出占GDP比重均值基本呈现缓慢上升的趋势，年均教育支出占GDP比重从2011年的1.23%，上升至2015年的2.24%，占比提高了约一倍。但从省会及副省级城市数据来看，教育支出占GDP比重远未达到国家要求，两项占比自2012年出现高点后都有所回落。

图1 2004—2015年省会及副省级城市教育支出占比趋势图数据来源：根据《中国城市统计年鉴2005—2011》整理所得。

(二)自变量

本文对官员任现职年龄和年限两个关键任职特征进行了描述性统计。如表2所示，从任现职年龄来看，2004—2015年省会及副省级城市市委书记、市长的平均年龄分别为54岁左右和53岁左右，市长的平均年龄略低于市委书记。最年轻的市委书记年龄为44岁，最年轻市长年龄同样低于市委书记，为42岁，而年龄最大的市委书记和市长相同，均为法定退休年龄(正厅级领导干部退休年龄男性为60岁，女性55岁)。从任现职年限来看，2004—2015年省会及副省级城市市委书记和市长任现职的年限平均都为3年左右，以精确数值看，市委书记的任期(3.2)略长于市长任期(2.9)。虽然我国《党政领导干部职务任期暂行规定》明确党政领导职务每个任期为5年，且强调党政领导干部在任期内应保持稳定，但在实际中地方领导通常调动比较频繁，《党政领导干部交流工作规定》也为领导干部的调任、转任期限作了规定。所搜集的样本显示，省会及副省级城市市委书记、市长中任现职年限最短的为1年，最长的分别为10年和11年。

表2 2004—2015年省会及副省级城市官员特征描述统计

注：因任现职年龄和年限的计算均以年份为准，61岁的情况按照准确月份应为60岁整，任现职年限从代市委书记、代市长起计，故任职年限出现超过10年的情况。

资料来源：根据复旦大学经济学院陈硕教授团队发布的及自行收集的市长、市委书记数据库整理所得。

(三)控制变量

控制变量包括其他官员特征、财政自主程度、经济发展水平和教育需求规模等。

本文认为官员的性别、本土化特征等其他个人特征同样会对其教育支出偏好产生影响。首先，官员性别会对其教育支出偏好产生影响。一方面，性别是影响官员晋升的重要因素，女性在职业生涯发展中面临“玻璃天花板”效应，阻碍了女性在职业领域正常向上流动的机会(王存同、余姣，2013)[15]，在相对较低的晋升可能性下，女性官员对追求经济绩效的热情可能更低；另一方面，我国女性参政结构呈现“三多三少”的状态，即副职多正职少，虚职多实职少，边缘部门多主干线少。多数女性领导主管或分管科教文卫、计生、统战、工青妇等工作，对于教育领域的熟悉和关注使得她们更加注重教育投入。本文的统计样本中，2004—2015年全国省会及副省级城市官员的性别构成中男性占据了9成以上，市长中男性比例更是达到了100%，女性市委书记占比为1.34%(如表3所示)。

表3 2004—2015年省会及副省级城市官员性别与本土化程度

同时，不同地域背景的官员的教育支出投入有所不同。已有实证研究表明，中国省级领导在教育支出上存在一定的地域偏袒(王艺明，等，2015)[16]，在任职地出生或有任职地教育经历的官员与当地有着天然的情感联系以及密切的社会关系网络。这类官员与外来官员可能在财政支出偏好上存在差异，他们有更加强烈的意愿推动基础公共服务的供给。本文采用官员任职地和出生所在地是否相同来测量官员的本土化特征，是为1，非为0。如表3所示，本文的统计样本中，省会及副省级城市市委书记中出生地与任职地相同的比例为6.4%，市长的比例为6.52%。此外，本文还关注了党政领导的教育背景，市级官员的学历有高中(中专)、大专、本科、硕士和博士五个层次。市委书记和市长的教育背景构成大抵相当，大多具有本科以上学历，且呈现高学历化的趋势。

另外，本文采用转移支付比重来衡量地方财政自主程度，预算内财政支出与预算内财政收入之差可以粗略估计该市获得的转移支付额。当前，地方支出有很大部分来自于上级转移支付，尤其是专项转移支付，这些资金的使用往往受到严格限制。转移支付比重越大表明当地的财政自主能力越小，反之亦然。人均GDP和经济增长率是经济发展常用指标。本文以万人在校生比衡量当地教育需求，其中在校生人数为普通高等学校、高中阶段、普通中学和小学在校生数的总和，教育需求规模越大的地方相应教育支出越多。

四、实证分析

本文使用2004—2015年的全国省会及副省级城市面板数据构建多个统计模型，对所提出假设进行检验。考虑到数据存在的异方差和序列相关的情况，并根据Hausman检验结果，本文运用了稳健性固定效应回归分析。模型显示，省会及副省级城市官员的确对全市教育支出产生了显著的影响，但市委书记和市长对地方教育支出的影响存在某些差异。

(一)年龄越大的市长更愿意投入教育

年龄变量仅在市长模型中通过了正显著性检验，而市委书记模型并未通过显著性检验。这一定程度上验证了地方党政领导中“书记管人，省长管钱”的职责分工，市委书记可能更多关心人事任命，而市长对于经济事务包括财政支出有更为直接的影响。而且由于“天花板效应”的存在，相比其他市级官员来说，市委书记晋升的机会较少，而市长有较大可能性成为市委书记，这使得即便年龄相仿，市长的晋升激励可能强于市委书记。当地方官员晋升可能性越小时，他们对短期政绩追求动机更小，因而更加愿意投入教育；反之，当地方官员晋升可能性越大时，GDP考核对他们的激励可能越大，会更加倾向于“大干快上”的经济绩效，将更多的财力用于打造政绩，而相对忽视绩效不显著的教育。这与一些学者发现的省级领导的教育支出态度十分相似。

(二)市级领导任现职年限与教育支出存在负相关关系

这一结果与本文假设2略有不同，在教育支出占总支出比重模型1和模型2中，任现职年限通过了较强的负显著性检验。在教育支出占GDP比重的市委书记模型(模型3)中，任职年限通过了弱负相关性检验，这说明任期较长的官员比任期较短的官员更不愿意投入教育。这可能是由于任期较长的官员需要长期为地方经济负责，而政治集权、财政分权的双重体系致使地方经济成为政治官员的强大晋升动力，政治官员经营地方的经济动机不断增强(曹正汉、史晋川，2009)[17]，进而相应地弱化了教育投入。随着任期延长，地方官员更需要积累经济业绩以获晋升从而减少其他支出。

表4 省会及副省级城市教育支出影响因素

注：(1)* 表示p<0.1，**表示p<0.05；*** p<0.01；(2)括号内是稳健标准差。

(三)市委书记和市长的教育背景对当地教育支出的影响存在差异

从学历背景来看，市长模型2和模型4均通过了正显著性检验，表明学历越高的市长更愿意投入教育。而市委书记模型1未通过负显著性检验，即学历越低的市委书记教育支出越多。从专业背景来看，仅有市委书记模型1通过正显著性检验，具有社科专业背景的市委书记更能够促进教育支出增长。以上分析表明，省会及副省级城市党政领导教育背景对当地教育支出产生影响，其中市委书记对教育支出的影响主要体现在不同专业背景上，市长对教育支出的影响主要体现在学历背景上。

(四)地方财政自主程度影响教育支出

教育支出占GDP比重模型显示，地方的转移支付依赖度与地方教育支出呈正相关关系，这表明转移支付在为地方提供保障的同时也约束了地方财政行为。由于专项转移支付对资金用途的严格要求，限制了地方财政自主权，能够在某种程度上纠正地方官员对公共服务的忽视，保障地方教育投入。

(五)经济水平和教育需求对教育支出的影响

地区生产总值年增长率与教育支出呈现显著负相关关系，而人均地区生产总值与教育支出呈现显著正相关关系。地区生产总值年增长率反映了地方经济发展的速度，增长速度越快的地方，地方教育支出在预算内支出的比重越低。这也从某种角度反映了地方预算决策中经济发展与教育供给的顾此失彼现象。在有限的财政资源下，地方对经济建设支出的突出偏向可能会限制教育支出。人均地区生产总值反映了地方经济发展水平，财力水平更为充裕的城市相对而言更加重视发展教育，也更有能力增加教育支出。此外，在校生总人数占总人口比重仅有市委书记模型3通过了负显著性检验，表明地方教育支出没有客观反映当地的教育需求。此外，因本文统计样本中，市长均为男性，为保证验证模型的统一性，性别变量未计入模型。

五、结论与建议

分权化改革使得中国的地方政府承担着公共服务供给的主要责任，而地方官员在公共财政资源配置中起着重要作用。研究普遍认为，由于体制、监管、外部性等多重原因，现有官员激励体系缺乏引导地方官员关注和解决教育等重大民生问题的足够动力，针对地方官员行为的逻辑研究地方教育支出问题值得探讨。与以往文献不同，本文首次以省会及副省级城市为观测对象，利用计量方法对地方官员教育支出行为进行了量化识别。研究发现，地方官员对政治晋升的追求是影响地方教育支出行为的重要因素，不同特征的地方官员对晋升预期做出差异化反应，因此他们对教育支出的影响存在不同。首先，年龄越长的市长对地方的教育支出越多。在对任职年龄有潜在要求的干部任用制度下，市长的年龄越大，相对越不会片面追求短期经济效应谋求晋升政绩，而会更加关注教育。其次，市级领导任现职年限与教育支出存在负相关关系，任期越长的地方官员经营地方的经济动机越强而削弱教育支出。再次，官员教育背景对当地教育支出产生影响存在差异，其中市委书记对教育支出的影响主要体现在不同专业背景上，市长对教育支出的影响主要体现在学历背景上。最后，转移支付对纠正地方官员的轻教育行为起到某些积极作用，过度重视经济增长速度会对教育投入产生挤出效应，但经济水平的发展使得地方政府更加有财力发展教育。

基于以上结论，在当前的财政预算体制下，中央可以通过完善地方官员治理与运用转移支付手段，改善地方政府教育供给行为。具体而言，可以有以下三种途径：一是在坚持教育刚性支出考核要求的同时，将地方教育绩效纳入地方政府考核指标体系。事实上，近年来，中央政府逐渐将民生政绩纳入地方政府考核当中(Zuo C，2015)[18]。二是，加强对教育业绩优秀的教育口领导干部的重视和褒奖，推动不同地方分管教育领导干部之间的交流，从人事干部管理上推动地方教育支出与行政的优化。三是在教育财政支出上，进一步优化分类转移支付支持的策略，加强中央和省级政府对义务教育的转移支付，探索地区间教育横向转移支付。