促进农村金融发展的财税政策研究

李小勍

[摘 要]近年来，为促进农村金融改革与发展，我国出台了一系列的财税扶持政策。这些财税政策在促进涉农金融持续增长、加大农村金融创新力度以及完善农村金融服务体系等方面都发挥了积极的作用，但也仍存在着一些问题。针对这些问题，文章在总结部分省市成功经验和特色模式的基础上，给出了下一步促进农村金融发展的财税政策建议。

[关键词]农村金融；金融发展；财税政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.047

近年来，我国农村金融取得了长足的发展，涉农金融业务持续增长，农村金融改革步伐加快，农村金融服务体系逐步完善，但农民贷款难、农村发展融资难等状况仍未得到根本性的改变，仅靠金融和“三农”本身很难破解其发展过程中的“市场失灵”局面，因此必须充分发挥公共财政的职能和作用，运用财政税收政策来干预和扶持农村金融发展。

1 财政支持农村金融发展的理论依据

围绕着农村金融发展到底需不需要政府的政策扶持，西方农村金融发展理论大体经历了三个理论阶段，即产生于20世纪80年代以前的农业信贷补贴论，产生于20世纪80～90年代的农村金融市场论以及20世纪90年代后期出现的不完全竞争市场论。农村金融理论发展的三个阶段反映了在对待农村金融上由政府管制到自由市场再到市场机制与政府干预相结合的过程。

从农村金融理论的发展历程来看，可以将农村金融市场失灵归结为三个方面，而这三个方面又是公共财政职能发挥作用的重要领域。一是农村金融市场的信息不完全。二是农村金融市场的不完全竞争。三是农村金融市场倾向于供给不足。鉴于农村金融存在的问题及财税政策在这方面具有积极作用，无论是发达国家还是发展中国家都积极运用财税政策来促进农村的金融发展。

2 我国农村金融发展的财税支持政策及效果

农村金融发展的财税支持政策分为财政政策和税收政策两方面。财政支出政策主要包括各种财政补贴和奖励；税收政策主要是企业所得税和营业税等相关税种的优惠。其中财政补贴政策包括农业保险保费补贴、扶贫贴息贷款支持和定向费用补贴。各类补贴政策的实施，促进了新型农村金融机构的发展，在一定程度上弥补了商业银行对农村中小微企业和广大农民金融服务的不到位。

涉农贷款财政奖励政策方面，2009年财政部设立财政县域金融机构涉农贷款增量奖励基金，以支持“三农”发展和完善财政促进金融支农的长效机制。整体来看，这一政策在促进金融机构增加涉农贷款上效果明显。据统计，2013年末全国涉农贷款余额20.8万亿元，同比增长高达18.4%，比各项贷款的平均增幅还高4.5个百分点。

目前，支持农村金融发展的税收政策主要包括营业税优惠政策和企业所得税优惠政策两个方面。这些税收优惠政策的实施极大地提高了金融机构小额涉农放贷的积极性。

3 我国农村金融发展财税支持政策存在的问题

3.1 财税政策优惠面过窄、扶持力度过小

目前，我国农村金融发展的财税支持政策只是针对特定的农村金融机构。具体来说，农村金融机构定向费用补贴政策仅仅针对贷款公司、农村资金互助社和村镇银行等这些新型农村金融机构，而农村信用社，尽管其长期以来一直服务于“三农”，却由于往年涉农贷款基数比较大，下一年度很难再维持较高的涉农贷款增长比例来满足奖励条件，从而难以获得政策扶持；营业税优惠是针对县及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行，而在农村银行体系中占重要地位的中国农业银行和邮政储蓄银行根本享受不到该项优惠政策。这种以特定农村金融机构为优惠对象的政策措施往往形成的优惠面过窄、扶持力度过小，甚至会产生一些新的政策性不公，使得其在促进农业发展上的效果大打折扣。

3.2 各级地方财政配套资金难到位

目前，在中央政府制定的促进农村金融发展的补贴和奖励政策中，除了少部分政策所需要的财力完全由中央财政来承担外，大多数政策的具体执行都需要各级地方政府提供大量的配套资金。但是由于我国很多地方经济实力仍然较弱，基本上只能勉强维持自身机构运转，根本无力落实相应政策的配套资金。

3.3 财税政策的长效扶持机制缺失

目前支持农村金融发展的财税政策，大部分仍处于试点阶段，即使已全面推开的，其政策时限也过于短促，这种现象说明现行财税支持政策体系的建设缺乏长远性和系统性，存在着明显的应急性和临时性特征，具体见下表。因此，从作用时效来看，很多财税支持政策具有明显的时效性，并没有形成长期稳定的政策扶持机制，而长效扶持机制的缺失无法给各类农村金融机构提供稳定的收益预期和风险预期，从长远看必然会制约农村金融的改革与发展。

3.4 财税政策对农村金融发展的外在环境关注过少

金融发展的外在环境具有公共产品的特性，不可避免地存在“市场失灵”问题，所以财税政策应当对农村金融发展的外在环境建设给予必要的干预。但是，现行的财税政策对农村金融机构发展的外在环境关注过少，包括对各类农村金融机构健康发展所需要的良好金融生态环境、合理而有效的配套制度等都缺乏足够的重视。这些问题都需要财税政策和有关部门给予必要的扶持。但目前的财税政策基本没有涉及改善农村金融发展外在环境的具体措施。

4 现行农村金融财税支持政策问题产生的原因

4.1 分税制财政体制导致地方财力过于薄弱

1994年，我国实行分税制改革。由于这次改革的直接目的是提高两个比重，特别是中央财政收入占全国财政收入的比重，因此其重點只是对收入划分进行了大的变革，对事权和支出责任并没有做出相应的界定。这就导致各级政府事权与支出责任不匹配，尤其是县乡政府财政支出压力比较大，也就无力为农村金融发展提供普惠性的财税支持政策，只能针对部分金融机构和部分业务制定优惠政策。

4.2 财政资源配置不合理

从横向上看，各级政府需要动用财政资金的领域非常多，财政资金作为稀缺资源，加之农村和农业在国民经济发展中的地位和作用较低，导致配置在农村和农业上的资源非常有限。这也是造成财税政策对农村金融发展外在环境关注过少及地方财政配套资金难以到位的重要原因之一。

4.3 现行财税政策绩效考核缺失

我国的财税政策体系长期缺乏有效的绩效考核与监督机制，因此给予农村金融支持和扶持的政策因各种原因无法实施到位，也没有相应的惩处举措或补救措施，使得本应有利于农村金融发展的财税政策失去其应有的政策效应。

5 财税支持农村金融发展的地方模式借鉴

在财税政策支持农村金融发展的过程中，很多地方财政部门结合本地实际情况推出一系列财税支持政策，形成了具有自身特点的地方模式，这些比较成功的模式为其他地区提供了可资借鉴之处，甚至可以在全国范围内大力推广。

①成都模式的主要特点是将发展农业的财政经营性支农资金和部分土地出让收益集中起来，成立了成都市现代农业发展投资有限公司，该模式充分利用财政资金杠杆撬动金融资本和社会资本大规模进入农业领域，并有效促进农村金融发展与农业产业化发展的良性互动。

②江苏模式是通过出台促进农村金融改革发展的一揽子财政政策，多管齐下制定和落实具体财政扶持措施，该模式充分体现了财税支持政策的动态调整对促进农村金融改革发展的重要性。

③吉林模式是依托财政部直补资金发放平台提供直补资金担保贷款，将农户当年直补资金放大相应倍数，该模式实现了财政政策与金融政策在支持“三农”方面的有效合力，在促使财政农业补贴政策的支农效果有效放大和延伸的同时，进一步完善和促进了当地农村金融市场的健康发展。

6 促进财税有效支持农村金融发展的政策建议

6.1 拓宽财税支持优惠面、加大政策扶持力度

如前所述，除了给予农村信用社等此类金融机构一定的政策倾斜外，还应当扩大财政奖励范围，将涉农贷款财政奖励条件弹性化。建议给予地方财政部门一定的调节权，允许其根据当地金融和农业发展的实际状况，差异化设置奖励条件，从而扩大财政政策的优惠面。

6.2 完善中央和地方的财政资金分担机制

考虑到各级地方财政资金紧张的现实状况，应当完善财政支持政策的“中央—地方”资金分担机制。农村不同地区的财政负担能力参差不齐，除了继续对试点地区主要是中西部地区给予必要的税收优惠外，还应当为落后地区的农村金融改革提供一定的中央财政资金支持。同时，在适当范围内提高财税政策中中央财政负担的比例。

6.3 建立财税政策的长效扶持機制

对于试点效果较好的财税支持政策，应当进一步扩大试点范围，在向全国推广的同时逐渐固化为长效支持机制，以增强现行财税支持政策的长远性和系统性。

6.4 增加财政投入，大力改善农村金融发展环境

继续加大财政投入力度，为各地农村金融的改革发展创造良好的外部环境。一是为农村金融发展创造良好的诚信环境和健全的基础设施条件。二是出台农村金融人才支持政策，吸引金融人才到农村基层工作；也可以通过定期专业培训的方式，提高农村金融从业人员的业务水平和专业素养。

参考文献：

[1]刘孝红，巴曙松.积极财政政策下农村金融体系中政策性金融与财政的关系探析[J].中央财经大学学报，2009（3）：19-22.

[2]王家传.中国农村金融：观察与思考[M].北京：中国农业出版社，2009.