警惕美“网络空间国家责任行为框架”——从法制视角看美《国家网络战略》

◎天津大学法学院互联网政策与法律研究中心研究员 申荣

2018年9月20日，特朗普政府颁布了美《国家网络战略》。特朗普指出：“随着国家网络战略的发布，美国15年来首次全面阐述了网络战略”，“国家网络战略表明了我对加强美国网络安全能力和保护美国免受网络威胁的承诺”。结合战略内容可知，美《国家网络战略》实为美国家网络安全战略。该战略明确将俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜作为竞争者和对手，明确提出“美国在网络领域的霸主地位将保持不变，美国欲建立一个开放、互操作、可靠和安全的互联网的愿景将不可避免地成为现实。”从法制角度看，该战略注重运用法制力量，谋求以小的代价实现网络安全，特别是提出以实力为后盾、建立“网络空间国家责任行为框架”，以减少恶意网络活动引发冲突的风险。这种通过建章立制加强网络安全的做法，本是法治功能的应有之义；但是，如果我们再细思深究，联系美国做法，就不难发现美“网络空间国家责任行为框架”的本来面目及其未来趋势。

一、美“网络空间国家责任行为框架”的提出

美《国家网络战略》阐述如何以实力维护网络空间和平时，提出了建立“网络空间国家责任行为框架”的设想。具体为：一是美国主导，号称以国际法为基础，坚持自愿和非约束性原则。该战略提出“美国将推动建立在国际法基础上的网络空间国家责任行为框架，遵守和平时期适用的自愿、非约束性国家责任行为准则，并考虑采取切实可行的建立信任措施，以减少恶意网络活动引发冲突的风险”。二是综合使用国家权力工具，快速响应，严惩不负责任的国家行为。该战略提出：“网络空间将不再被视为与国家权力部门人员脱节的单独的一类政策或活动”。“在美国继续推进在网络空间中什么是负责任的国家行为达成共识的同时，我们还必须惩罚对美国和我们的伙伴造成损害的不负责任的行为。所有国家权力工具都可用于预防、应对和遏制针对美国的恶意网络活动……以综合战略的方式确定和制止恶意网络活动，这些战略在恶意行为者伤害美国或我们的伙伴时，迅速让其付出惨重代价”。三是建立网络威慑联盟，共同反击重大恶意网络事件。该战略提出：“美国将启动一项国际网络威慑倡议以建立这样一个（网络威慑）联盟，并量身定制战略，以确保对手了解其恶意网络行为的后果。美国将与志趣相投的国家合作，配合和支持对方对重大恶意网络事件的反击，包括通过情报共享，支持归因索赔，采取响应行动的公开声明，以及联合对恶意行为者施加严惩等行动”。

二、美“网络空间国家责任行为框架”的实质

美《国家网络战略》向全世界发布的时机，恰在特朗普以“美国优先”为口号，到处搅局、任性制裁、唯美为大的背景之下，而且，这一战略是否有更详细的内部版，尚不得而知，但至少应有不向外公开的配套执行文件。因此，不能仅从战略文本本身看，而要以更宽、更高、更远的视野来看待。其中，美“网络空间国家责任行为框架”，作为该战略的重要内容，直接涉及网络空间国际斗争问题，更加需要看深、看透、看到实质。一是美“网络空间国家责任行为框架”实为美启动“网络北约”，加紧战争准备之实行。特朗普执政以来，坚持“美国优先”，加紧对华遏制，以贸易战为首战，加强围堵中国的战略包围圈，经济之后随之而来的强化军事围堵将是显而易见的。从美军费变化即可管中窥豹。美国2018年军费为6220亿美元，2019年的国防预算为7160亿美元，且为美国10年来首次按时全额通过全年军费，为美国近9年来最大增幅。美《国家网络战略》将俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜列为竞争者和对手，并指出“我们的竞争者和对手采取了相反的做法”；在这样的情况下，该战略提出“建立网络空间国家责任行为框架”，并强调对“与该框架不一致的不负责任的国家行为”实行威慑、严惩，令其付出惨重代价；提出“美国将与志趣相投的国家合作，配合和支持对方对重大恶意网络事件的反击。”联系起来，不难看出这个“网络空间国家责任行为框架”是谁的？当然是美国及其“志趣相投的国家”的，其形式无疑为“网络北约”，其所有行为均打着“应对恶意网络活动”名义，但那实质就是战争准备。二是美“网络空间国家责任行为框架”实为美限制对手发展，任性惩治对手之借口。网络对抗根本上是技术对抗，只有在不断的攻防较量中，才能快速提升网络能力。技术落后更加需要在实战环境中磨砺提升能力，一旦被限制行为，脱离技术对抗，将会进一步拉大与技术先进者的差距。反观美国，其作为互联网缔造者，拥有绝对的技术和资源优势，可以随意进出别国网络而不被察觉，因无法抓其现形自然也不受“恶意网络活动”指责；同时，美国网络司令部133支网络任务部队，已于2018年5月提前全部实现全面作战能力。美发明“网络空间国家责任行为框架”，其目的就是要捆住竞争者和对手的手脚，并可根据时局需要，对竞争者和对手为维护国家安全所采取的网络活动任意指摘、肆意惩罚。三是美“网络空间国家责任行为框架”实为破坏国际法精神，实行网络霸权之掩护。“网络空间国家责任行为框架”这样的规范，理应由联合国制定，而不是由美国制定，从这点上讲，美国从源头破坏了国际法精神。美《国家网络战略》反复强调要严惩“恶意网络活动”，一副谁不听话就揍谁的嘴脸。可以说，“网络空间国家责任行为框架”，也就是美国实行网络霸权的一块遮羞布而已。现实已给出了这样的答案。2018年7月，伊朗向国际法院提出诉讼，指控美国重启对伊制裁的做法，违反两国于1955年签署的《友好、经济关系和领事权利条约》；在国际法院宣布对“伊朗诉美国违反1955年友好条约案”拥有管辖权后，美国国务卿篷佩奥10月3日宣布，美国终止该条约。2018年9月29日，巴勒斯坦向国际法院提起诉讼，指控美国强行将驻以色列的大使馆从德黑兰搬到巴以两国存在冲突的圣城耶路撒冷的做法，违反了《维也纳外交关系公约》。同样是其国务卿篷佩奥10月3日宣布，美国退出《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》。实际上，早在1985年至1986年，美国因武力干涉中美洲国家尼加拉瓜的内政，被对方告上国际法庭，在国际法庭决定受理此案后，美国直接退出了这个联合国的重要机构，并且至今仍然拒绝承认国际法庭对美国的“管辖权”。

三、美“网络空间国家责任行为框架”的前景

毋庸置疑，美“网络空间国家责任行为框架”将成为北约及与其关系密切国家的共同条约，应不会通过联合国认定，而是作为由一个军事集团制定，却要求所有国家遵守的霸道条约。从目前情况看，美国已在网络空间形成了一个“统一战线”，其代表即为国际军事组织北约网络合作防御卓越中心。该中心位于爱沙尼亚的塔林，集学科中心、研究机构、培训和演习中心于一体，成员包括北约国家和非北约国家共约20余个，其中日本于2018年初宣布加入。该中心为成员国提供全方位的网络防御支持，拥有技术、战略、作战和法律等方面专长，组织了世界上最大规模的“锁定盾牌”网络防御演习。该中心研拟的“塔林手册2.0”，是适用网络行动的最全面的国际法参考。同时，美国将俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜列为竞争者和对手并进行指责，其“网络空间国家责任行为框架”具有明显的针对性，必然受到上述国家的反对，如果要通过联合国认定，必然需作出较大修改，显然不会满足美国意图，因此，美国将借助自己的“统一战线”，强推其所谓“网络空间国家责任行为框架”，并且在推出过程中携“网络大棒”，蛮横地要求所有国家配合和遵守。对此，应保持高度警惕，早做准备，稳妥应对。