赋予城市新身份：《湿地公约》湿地城市认证系统

雷茵茹 徐慧博 崔丽娟* 张曼胤 李伟 李晶

（1 中国林业科学研究院湿地研究所，湿地生态功能与恢复北京市重点实验室，北京 100091;2 北京汉石桥湿地生态系统国家定位观测研究站，北京 101399）

城市湿地是分布在城市（镇）范围内的天然、近天然或人工水陆过渡生态系统（孙广友等,2004）。城市湿地具有众多的生态服务功能，例如涵养水资源、净化水质、降低城市热岛效应、抵御洪涝灾害、为野生动物提供生境等。与乡村湿地相比，城市湿地在提供休闲、娱乐和环境教育方面更具优势（Boyer et al, 2004; 温亚利, 2008）。因此，城市湿地成为提高城市生态系统健康水平的重要绿色基础设施，在保障城市生态安全，维持城市可持续发展中发挥了重要作用（潮洛蒙等, 2003; 曹新向等, 2005）。

20世纪中期以来，全球城市化进程正在以每年4%的速度飞速发展。虽然城市仅占地球陆地表面积的2%，但却消耗了全球自然资源的75%，并产生了全球 70%的废物（Ramsar Convention，2012）。城市化为生态环境带来了不可避免的负面效应，由于填埋湖滩、围垦农田、抽取地下水、污染增加、城市建筑物和道路建设等一系列人类干扰行为，湿地成为伴随着城市化过程消失最快的生态系统之一（Lee et al, 2006；Bolca et al, 2007）。

2015年6月2-10日，《湿地公约》第12届缔约方大会（COP12）在乌拉圭埃斯特角城举行。为了强调湿地对于城市的重要性，进一步促进城市湿地的保护和合理利用，大会审议通过了由非洲国家突尼斯和亚洲国家韩国共同提交的湿地城市认证的决议草案。湿地城市认证系统希望通过树立正面的品牌效应，展示被认证的城市与湿地之间和谐发展的关系。

1 湿地城市的内涵

《湿地公约》认证的湿地城市是指一个在行政管辖范围内或临近区域拥有国际重要湿地和其他湿地的城镇（城市和农村），通过整合行政和人力资源，合理利用湿地，尊重湿地的生态、社会环境和文化传统，开展湿地科普宣教活动，最终实现可持续、有活力、创新型的环境、经济和社会发展。《湿地公约》指出不仅城镇有资格申请湿地城市认证，任何一个联合国人居中心定义下的人类居住地都可以是潜在的申请对象。

在湿地城市这个概念提出以前，已有许多描述城市中人与自然形态和关系的名词。生态城市、花园城市、海绵城市等提法已出现在园林与城市规划中，其中生态城市的应用最广泛，是变革和解决社会和城市问题各种理论的综合（黄肇义等,2001）。在生态城市的框架下，湿地城市、花园城市和海绵城市都有涉及城市水域的保护、管理和设计，其中花园城市的建设理念更侧重城市绿化和园艺设计，海绵城市则更偏向于城市雨洪资源的合理利用。湿地城市的概念将生态资源保护和社会文化保护、经济发展以及教育推广相融合，从发挥湿地生态系统服务功能的角度建立湿地与城市的密切联系。图1展示了以上几个相关名词的区别和联系。

2 湿地城市认证的标准和程序

2.1 湿地城市认证的标准

（1）根据《湿地公约》12.10号决议的要求，在城市管辖范围内或临近城市的区域有一个或多个国际重要湿地或其他重要湿地，能为该城市提供一系列生态系统服务。我国在湿地城市认证标准的制定上具有一定的可操作性，明确了行政区域内应当有国家重要湿地（含国际重要湿地）、国家级湿地自然保护区或国家湿地公园等，同时提出了湿地率10%、湿地保护率50%以上的规定。

（2）《湿地公约》要求该城市实施保护湿地和湿地功能（如生物多样性、水文完整性）的相关措施。我国的《国际湿地城市认证提名暂行办法》要求申请的城市已颁布湿地保护相关的法规规章，并且将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入城市生态文明建设目标评价考核制度体系。我国的提名办法与国务院所颁布的湿地保护修复方案相对应，符合国家的政策要求，可行性强。

（3）《湿地公约》要求该城市实施湿地修复和湿地管理的相关措施。我国的《国际湿地城市认证提名暂行办法》要求把湿地保护纳入当地国民经济和社会发展规划，编制了湿地保护专项规划，基本保障了湿地保护修复投入的需求。《国际湿地城市认证提名暂行办法》将湿地公约中的决议更加具体化，具有可操作性。

（4）《湿地公约》要求该城市考虑到在其管辖范围内的综合空间或土地利用规划对国际重要湿地带来的挑战和机会。我国在此方面并无明确要求，但要求建立湿地生态预警机制，制定实施管理计划，开展动态监测和评估，在遇到突发性灾害事件时有防范和应对措施，以维持湿地生态特征的稳定，并注重对湿地的保护。

（5）该城市开展湿地科普宣教活动，例如建立湿地教育/信息中心，向当地居民宣传湿地的功能等信息，提高公众意识，鼓励利益相关者合理使用湿地资源 。我国的《国际湿地城市认证提名暂行办法》要求申请的城市已建立完善的湿地科普宣教体系，并有具体的要求，也便于实施。

图1 湿地城市与生态城市、花园城市和海绵城市的关系示意图Fig.1 Schematic diagram of relationship between wetland city and ecological city, garden city and sponge City

表1 湿地城市认证程序Table 1 Procedures for the certif i cation of wetland cities

（6）该城市成立了地方《湿地公约》湿地城市委员会，由具有湿地相关知识和经验的利益相关者担任委员会委员，负责向《湿地公约》提交申请，并实施湿地城市认证所履行的必要措施。根据我国的国情要求，申请城市已成立了湿地保护管理的专门机构，配置了专职的管理和专业技术人员，开展湿地保护管理工作，突出了政府管理机构的职能，保证了实施的效果。

2.2 湿地城市认证的程序

湿地公约缔约方大会评审湿地城市包含6个步骤，我国根据《湿地公约》决议规定的程序和要求，提出了我国申请国际湿地城市的6个步骤（表1）。

相比较而言，我国原国家林业局颁布的《国际湿地城市认证提名暂行办法》更符合我国的国情，针对我国的国情在国际湿地城市申请的基础上做出了修改，更具有可操作性与可实施性。同时标准中有明确具体的要求，促进城市湿地保护，为申请湿地城市做出努力。

3 湿地城市认证系统为我国城市湿地带来的机遇与挑战

中国有5 360万hm2湿地，湿地资源居世界第四，亚洲第一。中国湿地提供了每年生态系统服务价值的54.9%（Chen et al,2000）。但我国的湿地面积减少了2 317万hm2，消失速率达到了44.81%（Sun et al,2014）。中国政府越来越关注湿地资源的保护，特别是十八大以来，党中央把加强湿地保护提到了前所未有的高度（崔丽娟等, 2017）。在这样的背景下，中国加入国际湿地公约湿地城市认证系统具有长远的意义，但也面临着一系列管理理念和制度上的挑战。

3.1 湿地城市认证系统为我国城市湿地带来的机遇

湿地城市认证将国际重要湿地和就近的城市紧密联系在一起，有利于打造新的世界级城市名片。自古以来，国际范围内的特大型城市大都依水而建，伴水而居（陆健健, 2006）。例如坐拥塞纳河的巴黎、依傍泰晤士河的伦敦、环抱阿斯特内湖的汉堡，以及点缀着中央公园的纽约，其城市的景观和人文都与湿地相映成辉。在中国，许多大型城市的发展也保留着湿地的印记，北京曾被称过“苦海幽州湿地城”，西安曾有“八水绕长安”的宏伟景象（崔丽娟, 2012; 温亚利, 2008）。通过参与湿地公约湿地城市认证，中国可以整合现有的城市与湿地资源，建设有国际品牌知名度的湿地城市。

湿地城市认证有利于促进我国城市湿地保护和管理的进程。湿地城市认证系统要求候选城市必须有湿地保护、管理、修复和规划方面的相关政策，能够成为促进候选城市完善湿地保护管理措施的重要推手。目前我国一般的湿地保护采用了“抢救式”的保护模式，主要手段是建立湿地类型保护区和开展湿地生态工程（温亚利, 2008）。但城市湿地与一般湿地在分布、属性方面都存在差异，需要制定专门针对城市湿地的保护措施和相关规划。例如北京市制定了《北京市湿地保护条例》《北京市湿地保护发展规划》《北京市湿地公园发展规划》等一系列湿地相关政策法规（雷茵茹等, 2015），为湿地与首都经济社会的协调持续发展提供了保障，也为北京市未来申请湿地城市认证提供了制度和政策支持。

湿地城市认证能够促进城市和谐人居环境建设。宜人的生态环境是宜居城市最直观的特征，城市湿地不仅能承担着水资源储蓄、保持生物多样性、改善城市小气候和防洪抗涝的功能，而且发挥着城市景观的重要作用。独特优良的湿地景观能够振兴城市的旅游业，吸引外部投资，改善社区空间形态，提升城市的外观形象，实现城市人居环境的可持续发展（徐迎, 2007）。例如有着“千湖之城”美誉的武汉，就是利用丰富的湿地资源打造了许多拥有优美水景观的社区。

3.2 湿地城市认证系统为我国城市湿地带来的挑战

湿地城市认证提名名单中特别要求候选城市明确界定其湿地管理涉及的利益相关者，包括开发项目团队、财务、湿地使用者、湿地消费者、居民和社区团体、市政雇工、非政府组织、农民、立法决策者、普通公众等，并详细阐述不同利益相关者参与城市湿地保护和管理的机制和程序。然而，公众参与机制是目前国内自然保护管理工作中的薄弱环节，城市湿地的保护和管理主要依靠政府行政力量。为了满足湿地城市认证的标准，未来城市湿地管理体系中应尽快构建湿地公众参与机制，按照湿地城市认证系统的要求界定城市湿地的不同利益相关者，利用不同的公众参与方法，如听证会、公众委员会、顾问团、民意调查表、网上聊天室等（邝奕轩,2010），充分听取来自不同利益相关者的意见，赋予他们更多的社会责任和参与城市湿地保护的权力，更有效地实现城市湿地生态环境保护。

湿地城市认证系统强调了开展湿地科普宣教活动的必要性。提名名单中要求候选城市描述已开展的环境教育，特定的教育受众，宣教经费来源，开展湿地科普教育的途径（网络、报纸、社交媒体等），还要求阐明其宣教对湿地公约湿地城市认证推广方面的贡献。现阶段我国湿地宣教大多是零散自发的组织形式，缺乏从宣教规划、动员、组织实施、有效性评价、反馈与改进这样全链条的设计（李伟等, 2007）。为了满足湿地城市认证系统的要求，未来我国城市应尽快建立和完善湿地宣教体系，包括建设齐备的科普宣传场所，编制完整的湿地宣教知识体系，并且设计合理的宣教形式（李凡等,2016），充分发挥湿地的环境教育功能。