我国自动驾驶路测制度研究*

钱 伟 诸葛萍

（1.温州大学，浙江 温州 325035；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、路测制度研究背景

智能汽车，又名自动驾驶汽车、智能网联汽车，是一种能够感知外界环境，实现自动行驶，无需人类进行驾驶操作的新一代汽车。智能汽车能避免因驾驶员失误而引发的交通事故，有增加道路通行能力、节约能源、降低排放的潜在优势，并为老年人和残疾人驾车出行提供了可能，因而具有巨大的社会效益和商业价值。路测制度是自动驾驶产生社会效益和商业价值的基础。2017年7月，百度公司创始人李彦宏驾驶自动汽车上路博取了诸多眼球，同时一纸罚单又凸显了中国在此方面立法缺位的尴尬。2018年1月，国家发改委发布了《智能汽车创新发展战略（征求意见稿）》，公开征求意见。征求意见稿中提到，到2020年，智能汽车新车占比达50%，中高级别智能汽车（SAE3及以上①）实现市场化应用；到2025年，新车基本实现智能化，高级别智能汽车实现规模化应用。基于我国的发展情况与各研发单位的实际进展，完善我国自动驾驶道路测试制度刻不容缓。

在2018年召开的全国两会上，有部分代表提出修改《道路交通安全法》的建议。但笔者认为，针对自动驾驶而修改《道路交通安全法》的做法并没有参透自动驾驶背后的法律问题。自动驾驶立法的复杂性自不必说，不仅涉及公法领域，如国家的监管，车辆的申报及自动驾驶汽车市场的规范，同时涵盖平等主体之间侵权责任与违约责任的承担。但是当前，自动驾驶还未全面推行，市场上大部分的汽车只能定义为高级辅助驾驶，而保证自动驾驶车辆顺利进入市场的前提是，通过道路测试以确保自动驾驶车辆的安全性与稳定性。基于此，本文从已有的有关道路测试的法规出发，在总结分析现有制度的基础上，结合实际情况，提出相关制度构建建议，让制度不仅在维护公共安全方面起作用，而且有助于产业的发展与保护。

二、路测制度的法律定位及立法现状

（一）路测制度的法律定位

路测制度是自动驾驶汽车合法上路的前提，也同样是自动驾驶汽车市场化的一个必要前置程序，那么，路测制度的法律定位势必会影响到相关立法权限的划分以及法律适用的问题。然而，现实情况下，由于路测制度涉及范畴广、涵盖领域大、研究成果少，如何去定位路测制度，已经成为一个亟待解决的难题。笔者梳理当前的学术理论，分析我国当前路测制度的范畴，主要归纳为以下三点：其一，路测制度的核心意义是为了保障无人驾驶汽车在复杂的路况上能够安全行驶，这完全符合我国道路交通安全法维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率这一价值理念。从这个角度看，它属于交通运输部管辖范畴。其二，路测制度涵盖人工智能、云计算、大数据等新兴科学技术，从这个角度看，它自身所具有的特性又符合工业和信息化部所调整的范畴。其三，路测制度一旦实施，在现实的道路测试时发生事故，那么在道路交通安全法没有规制权限的情况下，又只能够等待公安部门的介入，从这方面看，它又归属于公安部的管制范畴。从以上三个方面来看，路测制度至少涉及我国交通运输部、公安部、工业和信息化部，因此，不能单纯地将路测制度纳入一个部门调整，而是结合路测制度自身的复杂性和联动性，涉及的利益和矛盾的多重性，来制定出多部门联合管理的制度。但是，考虑到多部门管理的缺陷，权责分配的不一致，这时候制定、出台全国统一的路测标准具有非常大的必要性。

表1 我国路测制度的相关法律规定一览表

（二）路测制度的立法现状

立法②是平衡利益需要，解决矛盾冲突的规范性活动，笔者结合当前我国关于路测制度的相关法律来探讨立法现状。

1.部门规章

2018年4月3日，工业和信息化部、公安部、交通运输部联合出台了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（以下简称《规范》），这是首次在国家层面出台自动驾驶路测的相关规定。该《规范》分为六个部分，具体包括总则；测试主体、测试驾驶人及测试车辆；测试申请及审核；测试管理；交通违法和事故处理；附则。从公司准入条件、车辆牌照、特定路测路段等方面着手，以保证公共安全为基点，建立了一种强监管的路测制度。

2.规范性文件

（1）北京市

北京是国内第一个出台相关规定的地区。早在2017年的12月，北京市相关部门就路测的具体操作问题已做了明确的规定。具体文件包括《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见（试行）》和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》。2018年2月，北京市又发布了《北京市自动驾驶车辆道路测试能力评估内容与方法（试行）》和《北京市自动驾驶车辆封闭测试场地技术要求（试行）》，这是国内首次就评估标准与评估方法做详细地规定，进一步完善了路测制度的建立。

（2）上海市

2018年2月27日，上海市发布了《上海市智能网联汽车道路测试管理办法（试行）》，这是继北京市的规定出台之后自动驾驶规定的又一重大转变。但是值得注意的是，此管理办法虽明确了智能网联汽车道路测试申请条件、测试申请及审核、测试管理、事故处理、违规操作责任等方面的要求，但并没有涉及自动驾驶路测制度的评估与标准。

（3）重庆市

2018年3月11日，重庆市颁布了《自动驾驶道路测试管理实施细则（试行）》，该规定对道路测试的申请做了更为细致的规定。关于申请人基本情况、车辆型号及功能、测试情况等通过表格的形式，区分了不同条件下的路测情况。

3.行政指导文件

2018年3月20日，深圳市交委发布《深圳市关于规范智能驾驶车辆道路测试的有关工作指导意见（征求意见稿）》，以规范智能驾驶车辆道路测试相关工作。但值得注意的是，此次发布的是征求意见稿，虽然对道路测试的申请与审核做了简要规定，但是此指导意见属于行政指导范围，不属于规范性文件。

（三）域外路测制度的立法现状

1.美国路测制度立法现状

早在2011年，美国内华达州就出台了自动驾驶的相关法案，目前，已有二十多个州通过了相关法案。2015年，美国颁布了一份自动驾驶汽车测试的实践准则，主要对测试车辆和驾驶员做了规定，例如，车辆需要装配数据记录仪，在公路测试前需要经过封闭跑道测试，驾驶员需要经过充分训练并持有执照等。但这份准则仅仅在于为智能汽车行业搭建路测的正确框架，并未要求在进行测试前获得政府的认证和许可。2016年9月，联邦政府发布了《联邦自动驾驶汽车政策指南》，为各州及自动驾驶厂商提供了一个具备指导意义的前期规章制度框架［1］。随后又发布了2.0版本的《联邦自动驾驶汽车政策指南》，进一步描绘了自动驾驶产业发展的前景。

2.德国路测制度立法现状

2017年2月20日，德国联邦政府提交修改道路交通法草案，并通过联邦议会论证表决正式通过修改方案，此后经历过几百次的讨论，于2017年5月表决通过了新的《道路交通法》［2］。该法以一般法的形式界定了自动驾驶的概念，自动驾驶路测制度的程序，规定了自动驾驶的准入制度，从准入条件抓起更有利于自动驾驶行业健康、稳定、长远的发展，不管是高门槛的行业规定，还是严管理的测试程序，这都是自动驾驶稳步前进的基础［3］。在路测方面，该法通过分级机制管理，对于不同功能的自动驾驶汽车设定了不同的路测标准，并且就路测环境和路测责任进行了明确的划分，将保险和监督体系也纳入路测制度③，从这个角度来看，德国路测制度通过全国性的法律对行业标准做了细致的规定，其可操作性相比较美国的路程制度更加合理有效，这也从侧面凸显出德国汽车产业相对发达，理论更加完善，值得我国未来立法借鉴。

三、我国路测制度的困境

（一）法律规范存在瑕疵

笔者总结了我国现有的关于自动驾驶道路测试的规范性文件及指导文件以及美国和德国的立法现状。可以看出，我国自动驾驶路测的法律架构中缺乏法律与行政法规这一级别的规范性文件。而自动驾驶技术走在先列的国家，美国、德国等，已率先着手于相关法案的制定，但我国仍处于无法可循的状态。虽然多部门联合出台了《规范》，但是它总共29条，对于纷繁复杂的路测问题远远不能涵盖。

其一，现有规范存在漏洞。早在2016年1月，我国就发生了特斯拉自动驾驶汽车致死案件④，同年5月，美国佛罗里达州也发生了类似的案件。从立法上规范自动驾驶汽车的路测条件，其实是规定了自动驾驶汽车的准入门槛。虽然这些规定并未涉及事故纠纷处理办法，但是笔者认为，现有的《侵权责任法》或《道路交通安全法》尚可解决处于SAE2级别的汽车。而谷歌研发的SAE4级别的汽车目前只允许于封闭环境下测试。可以看出相较于平等主体之间纠纷的处理，有关道路测试的规定更显紧迫。

其二，现有标准尚未统一。北京、上海等地虽认可了自动驾驶汽车的合法地位，但准入门槛或测试条件的设置却又迥异。例如，北京市与上海市之规定，其不同之处主要体现在准入申请与测试管理方面。准入申请包括测试主体、测试车辆及测试驾驶员。在测试主体上，京、沪均授权了第三方机构来受理自动驾驶汽车的申请以及跟进监管后期的自动驾驶测试。但是，北京并没有明确指定具体的第三方机构，只是粗略地规定了第三方的存在，这就导致实务中出现适用混乱。而上海明确授权上海市制造业创新中心（智能网联汽车）为第三方机构，也因此提出了更严格的第三方监管要求。对于测试车辆的规定，北京与上海采取的是两种不同的模式。北京要求在管理机构认可的封闭场地中进行不少于规定里程与规定场景的测试。上海要求在第三方机构指定的封闭测试区内进行实车试验，每个测试项目的有效试验数不少于30次，测试结果达标率不小于90%［4］。两地之间的路测标准尚且存在如此多的不同，那么全国范围内的差异就更加明显，而这带来的后果就是自动驾驶汽车生产公司的茫然与困惑，给产业的发展带来制度阻碍。

综上所述，无论是从现有规范还是现有标准来看，路测制度的立法问题都迫在眉睫。但是，我国目前却仅有一部部门规章，并且，此规章是关于路测的准入门槛及相关程序的简略规定，适用于解决燃眉之急的“路测乱”问题，若要建立较为完善的体系仍需国家做进一步详细的立法规划。

（二）中央与地区职权不明确

《立法法》第91条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”这是我国对于规范性文件效力等级的规定，也说明了三部门联合出台的《规范》与各地方的政府规章之间处于同一效力位阶。《规范》第4条规定：“省、市级政府相关主管部门可以根据当地实际情况，依据本规范制定实施细则，具体组织开展智能网联汽车道路测试工作。”这一条不仅肯定了地方在自动驾驶路测方面的立法权力，也鼓励各地区根据实际情况制定实施细则。但是，《规范》中并没有对各地具体路测制度制订的标准依据有较为详尽的描述和说明。

目前，我国并没有针对自动驾驶汽车的概念进行统一且详实的界定，这不仅会造成概念的混乱，也可能导致先于部门规章出台的地方政府规章不能很好的把握权力的界限，从而造成地区立法的混乱。笔者比较分析了各地方政府规章后，可以得出的结论是：上海、北京的规定早于国家规定出台之前，而不同的测试模式选择、测试评估主体及事故处理办法等方面都存在些许差异之处，现有的条件也很难判断哪种模式更优或更能长久的适用。这种局面势必会延误国家建立统一完整的路测规范体系。

（三）立法滞后与技术超前性之间的尴尬

在关于路测制度的设计以及法律的规定尚未完善之际，百度、一汽、广汽现均已投入大量资金用于自动驾驶车辆的研发，详见表2。

从信息统计中可得出如下结论，各研发公司均已开始L4级别车辆的研发，并包括摆渡车、港口集装箱运输这一特定领域的无人驾驶汽车的应用。这就说明，我国现有的规定不仅要考虑不同级别的自动驾驶车辆，还需要对处于不同驾驶环境的汽车予以区别对待。反观我国的现行制度，技术与制度之间的藩篱恰好反映了智能时代制度滞后的尴尬。

表2 国内自动驾驶企业基本情况表

（四）统一路测标准的缺位

路测标准与评估方式是自动驾驶路测的关键一环，统一路测标准的缺位构成了我国自动驾驶技术顺利发展的障碍。目前，我国仅有北京、上海、重庆地区出台了相关的规范性文件，笔者在前文中已经论述过，在此以《北京市自动驾驶车辆道路测试能力评估内容与方法（试行）》（以下简称《评估内容与方法》）为例，分析当前我国的路测标准。《评估内容与方法》分四部分详细规定了场景、评估内容、评估操作要求、评估评判，从这四个方面着手，通过对车辆、驾驶人员、评估结果等方面的判定，综合考评路测结果。

《评估内容与方法》第1条指出：“本文件规定了北京市自动驾驶车辆道路测试能力评估内容与方法。本文件适用于对申请道路测试的自动驾驶车辆的自动驾驶能力的评估，评估结果可作为自动驾驶车辆能否进行道路测试的依据。”可以看出，此规定的适用范围仅限于北京，而评估结果则是自动驾驶路测的考量依据。从其性质判断，它还是属于准入制度范畴。这也表明，我国并没有关于路测安全指标的相关规定。同时，值得一提的是，《评估内容与方法》更偏向于车辆的安全性能、紧急情况下的处理方式、反应率、恶劣环境下的稳定性等问题，并没有考虑自动驾驶车辆的隐私保护与社会伦理这些潜在问题。

四、自动驾驶路测制度的突围

（一）加快法律、行政法规的建立

自动驾驶路测制度的构建是对未来新一轮产业发展的保驾护航，但是在2018年国务院立法工作计划中却没有涉及相关的立法内容。作为新兴行业，国家不能仅通过市场的自动调节或行业规定来规范市场的发展，以免其偏离正常的轨道。过度的行业自决权不仅会有害社会的和谐发展，也会撼动产业的稳固根基。国家在此方面一定要把握行业发展的界限，弄清行业自决与国家权力之间的分水岭。只有国家的“大手”伸到合适区域，才能在产业的发展与社会的稳定之间达至平衡。

我国《立法法》第88条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”故建立法律或行政法规，能从顶层设计方面抓住自动驾驶的立法主导权，防止行业通过利用市场操纵规则的制定过程。自动驾驶路测现已如火如荼的展开，立法的进展自然也不能落后。

当然，建立法律与行政法规的复杂程度必定大于地区规则的制定过程，国家必须综合考虑不同地区的情况，总体把握自动驾驶路测的总趋势。所以，针对自动驾驶路测制度的立法，既要把握住民主性也要兼顾到科学性。这不仅要吸纳专业研究人员的意见，还要听取北京、上海、重庆地区的实战经验，使得法律在具体的实施过程中能真正发挥其效用，促成我国自动驾驶技术的发展，抢占国际市场高地，从而拥有话语权。

（二）明确地方的立法权限

三部门联合出台的《规范》肯定了地方的立法权限，但是，在我国没有对自动驾驶或智慧网联汽车有一个明确界定的情况下，地方的立法权限这一“臂膀”应该伸到哪里？何种职权范围才可保证产业的发展与社会的稳定之间的平衡？虽然有三地出台了地方规范性文件，但是面对全国范围内的无人驾驶汽车道路测试的需求，却是远远难以达到调控规制的目的。故对于中央与地方权属界线之划分更显重要，不仅有利于指导地区的具体立法，也有利于形成完备的立法架构。

笔者建议，在涉及自动驾驶的概念、具体评估标准与方式、评估主体、评估结果分析等方面，中央立法机关应当多部门联动，综合考量产业发展的实际情况与我国道路交通的基本理念，制定一套“高标准、严要求”的路测制度。防止地方政府出现权力寻租、以权谋私等腐败现象。这不仅有利于行业的良性发展，更有利于形成效力等级分明的规范体系，也无疑能解决我国现有的关于自动驾驶路测规定体系中存在的“多模式、多选择”的难题。

（三）设立统一的路测标准或评估方式

笔者强调不仅要设立路测的标准和评估方式，而且一定要形成统一的要求，车辆的情况不能简单考虑是否符合本地区的规定，更需要注意的是形成行业的最低准则。

关于这一制度的设计，可参考美国对于自动驾驶车辆性能指南的具体评估标准与方式。该安全评估方式针对的是在公共道路上测试（test）和使用（deploy）的自动驾驶机动车，评估标准包括下列15项内容：数据记录与分享、隐私、系统安全、整车网络安全（信息安全）、人机界面、防撞性、客户教育与培训、注册与认证、碰撞后反应、联邦政府与州政府法规、道德考量、设计的适用范围、目标和意外的检测和响应、自动驾驶功能退出、测试方法。当然，这15项指标是一级指标，其各项指标下面还附带有其他的指标［5］。笔者针对现实的情况，将此15项指标分为三类：一是车辆安全类级别，称为Ⅰ级，如系统安全、防撞性、碰撞后反应等；二是隐私保护类，称为Ⅱ级，如隐私、信息安全等；三是其他类别，称为Ⅲ级。在评估系统里面，不同级别的指标其重要性也不同，评估报告的生成应针对不同车辆的特性而得出。

评估结果可由两部分组成，一部分为系统评估结果，一部分为专业人员评估结果，其比例各占百分之五十。选取美国的指标为参考，是因为它不仅考虑了车辆的安全性能，对于隐私的保护及政策的规定都有涉及。笔者认为，这一指标体系更符合自动驾驶汽车的特性，不单单从安全这一个维度考虑车辆路测情况，从更远的角度来说，这一指标体系表明了自动驾驶汽车研发所需考量的诸多因素。

五、结语

面对新兴科技的迅猛发展，制度的滞后性已经成为毫无争议的事实。在不断强调创新的今天，制度更应该从宏观层面把握科技的发展趋势，抢占国际市场的先发优势，为产业的发展保驾护航。各国均已确认自动驾驶会是未来出行的主要方式。换句话说，构建完整的自动驾驶技术的路测制度，前提条件是技术创新人员的努力，而国家立法的健全就是其奠基石，两者共同致力于制度的建立才可完成。纵观各国的立法现状，虽不乏保守态势的出现，但是，各国对于产业保护与发展的决心是明确的，这不仅会是新一轮智能汽车的革命，也是新一轮制度的检验。我国在这场革命中会扮演何种角色，这既取决于技术的革新，也取决于制度的适应性。而健全的制度不仅能厘清行政部门职责之所在，对于维护社会生活的稳定也是最佳的选择。保证制度与科技齐头并进是促进整个社会健康发展的稳固剂，也是相关产业发展的催化剂。笔者期待着未来我国政府对路测制度的构建，为中国制造打下坚实的制度基础。

注释：

① SAE 0级（非自动化）：无任何自动化装置，人类驾驶员完全控制车辆；SAE 1级（驾驶辅助）：车辆自动系统可有时协助人类驾驶员完成部分驾驶工作，在特定驾驶模式下能够控制转向或加减速中的一种；SAE 2级（部分自动化）：车辆自动系统可实际完成部分驾驶操作，然而人类驾驶员持续监控驾驶环境并完成其余部分的驾驶工作；SAE 3级（有条件的自动驾驶）：在某些情况下车辆自动系统可以实际完成部分驾驶操作并且可以监控驾驶环境，但是人类驾驶员必须做好准备在自动系统需要时候接管车辆；SAE 4级（高度自动化）：在特定驾驶环境和特定条件下车辆自动系统可以完成驾驶操作并且可以监控驾驶环境，人类驾驶员无需接管车辆；SAE 5级（完全自动化）：车辆自动系统可以在人类驾驶员可操作的所有条件和环境下完成所有驾驶操作。资料来源于国际汽车工程师协会。

② 立法主要分为广义立法和狭义立法，狭义的立法是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。广义的立法不仅包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，还包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及政府规章和规范性文件等

③ 德国《道路安全法》对路测制度部分具体规定：自动驾驶汽车在进行道路测试时，驾驶席必须有专职司机监控，但驾驶者的双手允许离开方向盘，视线也可以离开道路进行电子邮件查收、网页浏览等。此外，立法要求带有自动驾驶功能的汽车需安装一个类似飞机“黑匣子”的装置，用来记录自动驾驶系统运作、人工驾驶介入等不同阶段的具体驾驶情况，以保证在出现交通事故时，明确责任划分。测试企业在申请测试资格过程中，应购买保险，并提供担保。

④ 参见杨光明，许慧茹.无人驾驶出了命案怎么办？——由《无人驾驶第一命案——特拉斯制造》引发的法律思考［EB/OL］.［2018-03-19］.http：//www.so⁃hu.com/a/222121300_76896.

⑤ 参见关于我国自动驾驶汽车的相关数据统计源亿欧网，www.iyiou.com.