外汇管理事中事后监管绩效审计的若干思考

■肖 柳

近年来，为适应我国跨境资金流动在流入压力和流出压力之间频繁切换、人民币汇率由单边升值趋向基本平衡和双向波动的“新常态”，国家外汇管理局以简政放权为突破口，统筹兼顾“推改革、促开放、防风险”的关系，主动实施外汇管理方式方法改革，不断推进外汇管理理念与方式的“五个转变”，实质性地减少行政手段的负面干预，外汇管理工作逐步从事前审批转向事中事后监测分析，外汇管理部门加强事中事后监督管理显得更为重要。如何加强和完善事中事后监管审计，提升事中事后监管工作成效也成为当前强化外汇管理局外汇管理监督工作的重要任务。

一、当前外汇管理事中事后监管模式

在外汇管理职能“五个转变”中，一个重要的转变就是从“事前监管到事后管理”的转变。为适应这一转变，外汇管理局近几年在监管模式上进行了大量改革，取得了明显进展，外汇管理事中事后监管工作机制已初步建立。

1.推进简政放权，改变外汇管理行政审批模式。按照国务院关于简政放权工作的统一部署，不断缩减行政审批项目，将外汇业务事前审批权限取消或下放至银行办理，强化银行“展业三原则”要求，由银行审核办理外汇前台业务，外汇管理局则将重心转向事中事后监管。

2.整合规章制度，构建外汇管理事中事后监管制度体系。进行政策梳理和流程简化，形成了新的货物贸易、服务贸易、外债、直接投资、银行结售汇、国际收支申报、银行考核等规章制度体系，为有效开展事中事后监管提供了明确清晰的工作流程。

3.优化系统建设，构建较为完善的非现场监测体系。先后开发了货物贸易外汇监测系统、服务贸易外汇监测系统、资本项目信息系统、个人外汇收支监测系统、国际收支申报系统、外汇账户信息系统、跨境收支外汇监测系统等，不断细化完善外汇管理事中事后监测指标体系，提高了监测预警能力。

4.完善监管手段，提升事中事后监管质效。采取分类管理、风险提示函、承诺书、诫勉谈话等多种渠道实施外汇政策“窗口指导”，监督、引导涉汇主体依法合规经营。

二、开展事中事后监管绩效审计的必要性

为适应外汇管理事中事后监管模式，外汇管理审计应从传统的合规性审计转向履职有效性审计，从注重审计外汇审批业务的合规性，转变为审计事后管理的有效性以及是否有效开展事后核查。绩效审计的本质特征是围绕经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）、公平性（Equality）和环境性（Environment）开展的“5E”审计，实施绩效审计，对于外汇管理事中事后监管职能的发挥起到重要的促进作用。

1.实施绩效审计，有利于促进观念更新，实现外汇管理职能转变。为适应国内外经济形势发展，2010年外汇管理局提出从重审批转变为重监测分析、从重事前监管转变为强调事后管理、从重行为管理转变为更加强调主体管理、从“有罪假设”转变为“无罪假设”以及从“正面清单”转变为“负面清单”的工作要求，外汇管理局逐步由管理型向服务型转变。通过开展绩效审计，有利于促进外汇管理局对传统机制进行思考，更新管理理念，加快转换职能，增强为地方经济发展作贡献的意识，提高外汇管理和服务工作的科学性、合理性和有效性。

2.实施绩效审计，有利于规范外汇管理制度建设，促进外汇管理制度完善。开展外汇管理绩效审计，能够了解和掌握外汇管理政策法规的执行情况和执行效果，分析制度存在的缺陷和问题，从而有针对性的加以改进和完善。

3.实施绩效审计，有利于规范外汇管理具体行为，提高外汇管理工作成效。开展外汇管理绩效审计，在关注外汇管理行为合法合规性的同时，也关注外汇管理行为所产生的社会效益，促进外汇管理部门不断创新，合理配置和利用有限资源，降低行政成本，提高工作成效。

4.实施绩效审计，有利于提高工作透明度，树立外汇管理部门良好社会形象。通过开展绩效审计，可有效实现社会公众参与对外汇管理行为的监督，促进外汇管理部门控制和防范履职过程中所面临的法律和声誉风险，提高外汇管理部门工作质量和效率，树立依法、公正、高效、廉洁的社会形象。

三、外汇管理事中事后监管绩效审计的内容

外汇管理部门作为公共服务的提供部门，不以营利为目的，其绩效审计的范畴主要是通过审计对外行政及对内管理两方面内容，来衡量外汇管理各项工作所产生的社会综合效益和管理效益。即通过审计国际收支、经常项目、资本项目、外汇检查等各项业务受理是否及时、事后监督检查是否完善，以及外汇局内部办公效率是否有所提高、内控制度是否及时更新、是否制定考核评价办法、内部资源使用是否存在浪费等情况来评价外汇管理工作的经济性、效率性和效果性。

外汇管理绩效审计的目标定位是要通过对外汇管理履职的经济性、效率性和效果性的综合考核和评价，查找存在的不足，针对性提出改进意见，促进行政行为规范、行政效率提高、行政效果增强和行政资源的合理利用。外汇管理绩效审计的具体内容应该围绕政策制度的合理性、内部控制的健全性、风险防范的有效性、业务履职的效果性四个方面来进行。

1.政策制度的合理性。考核被审计单位制定的各项外汇管理政策制度是否及时有效，是否符合外汇监管和服务方向转变的要求，促进外汇业务部门紧跟改革进程不断修订完善制度规定及业务操作规范。

2.内部控制的健全性。考核被审计单位各项内控制度是否完备，岗位设置、职责分工、权限管理是否明确和符合内控管理要求，业务是否按照制度要求合规办理，财务管理是否合规等。

3.风险防范的有效性。考核被审计单位对可能出现的国际收支失衡风险、外汇储备经营管理风险、金融机构外汇营运风险、跨境资金流动风险所制定的防范措施是否有力，手段是否科学，防范是否到位；风险化解和风险处置是否快速、有效，是否有利于国际收支平衡、金融运行安全和社会秩序稳定，公众是否满意等。

4.业务履职的效果性。考核被审计单位国际收支、经常项目、资本项目、外汇检查等各项工作履职的质量、效率和效果，是否坚持监管与服务并重，是否有效落实便利化政策措施，是否加强外汇监管，是否有效维护外汇市场秩序。

四、外汇管理绩效审计工作难点

1.对绩效审计的认识不足。绩效审计是外汇管理部门一项新的审计业务，一些基层外汇局对开展绩效审计的意义、作用未引起足够重视，有的甚至错误认为属非盈利机构的外汇管理部门无需强调经济性、效率性和效果性，绩效审计没有开展的必要。有的对绩效审计内容的理解存在误区，仍停留在合规性审计方面，难以跳出原来的审计模式和工作方法，认识上的偏差制约了基层外汇局绩效审计工作的有效推进。

2.缺乏绩效审计的规范性标准。近年来，外汇管理局积极探索开展绩效审计，相继出台了《货物贸易外汇管理绩效审计操作指南》、《外汇检查全流程监督绩效审计操作指南》，但尚未制定出台涉及资本项目、经常项目、国际收支等各外汇专业领域的全方位的绩效审计标准和操作规程，而不同专业审计项目的审计目的、重点与方法以及具体操作要求却不同。在绩效审计实践中，外汇局内审内控人员因缺少绩效审计准则和操作指南的指导和约束，容易出现审计重点把握不准、指标评价标准不明确和评价方法不适用等问题，从而给内审内控人员客观公正作出审计评价造成困难，削弱了绩效审计的有效性。

3.部分绩效审计指标难以直接量化。外汇管理局是不以营利为目的的公共服务部门，业务活动成果主要体现在社会效应方面，其绩效审计范畴主要从社会综合效益和管理效益两方面进行考核。而外汇管理各项工作所产生的社会效益大多是无形的、非赢利性的，很多指标无法直接采用数量指标考核；管理效益所涵盖的劳动生产率和资源节约率、工作目标完成情况、内控制度完善程度以及人力资源管理水平等通常也只能通过定性分析比较来加以判断。这些都给相关指标的定量评价带来相当大的难度，也给绩效审计整体评估带来直接困难。

4.队伍素质难以满足绩效审计需要。绩效审计既要查出问题，又要宏观分析问题，工作要求明显高于传统合规性审计，要求审计人员既要有传统的合规性审计能力，又要熟悉被审计项目的工作目标、工作重点难点、工作效率等各方面情况，能够综合分析评价被审计对象。目前，基层外汇局内审人员普遍缺乏绩效审计相应的知识结构、专业素养和技能要求，加之长期从事合规性审计致使审计思维模式固化，习惯于查错纠弊，综合分析、判断能力不强，难以达到绩效审计工作的要求。

五、推进外汇管理绩效审计的相关建议

1.确立正确的绩效审计理念。着力加强绩效审计的宣传、培训与引导，提高对绩效审计工作必要性和重要性的认识，使基层外汇局管理层和内审内控人员能够全面了解、主动抓好绩效审计，重视运用好绩效审计成果，发挥绩效审计在提高工作效率、促进高效履职方面的积极作用。

2.制定科学合理的绩效审计制度体系。外汇管理局要以人民银行内审工作制度为指引，借鉴外界绩效审计的先进经验，研究制定符合自身内部管理要求的绩效审计工作制度和操作指南，明确内审部门开展绩效审计的任务、要求、审计标准和绩效评价办法。同时，要积极探索已有的货物贸易和外汇检查绩效审计操作指南在实践中的应用，不断丰富审计方法和审计内容。

3.建立规范统一的绩效评价指标。遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合，从规范工作流程、衡量履职能力等方面设置外汇管理工作绩效评价指标。细化绩效评价指标，对于评价指标内容尽可能用量化指标来描述，对于难以量化的社会效益和管理效益评价指标，可以制定一些原则性较强的定性规定，然后再逐步细化调整。通过建立一套动态调整、科学合理、相对完备的绩效评价指标体系，确保绩效评价的一致性和公正性。

4.提高内审队伍的整体素质。首先，要补充和优化审计人员结构，将具有现代审计理论知识的复合型人才充实到外汇局内审队伍。其次，要加强和规范内审内控人员的后续教育培训，定期开展专业知识技能、新型内审内控理论与方法、最新外汇政策法规、职业道德教育等多元化培训，提高外汇局内审内控人员的理论水平和实战能力，加快实现内审内控转型。