推进市级政府投资审计全覆盖的思考

■彭多林 戴永胜

2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会的关键之年。认真学习贯彻落实党的十九大精神，把思想和行动统一到党的十九大精神上来，是当前和今后一个时期全国各级审计机关的首要政治任务。

笔者认为，作为一名审计干部，更应该全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作。同时，还应不折不扣认真落实全国审计工作会议部署，围绕中心、服务大局，奋力开创新时代审计工作新局面。

下面笔者结合自身从事政府投资审计工作实际，从政府投资审计全覆盖内涵、现状及面临困难入手，谈谈新形势下推进市级审计机关政府投资审计全覆盖的工作思路。

一、政府投资审计全覆盖的内涵

（一）审计全覆盖的提出。

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于完善审计制度重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

（二）审计全覆盖的概念。

审计全覆盖是指在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。其要求做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。

（三）政府投资审计全覆盖的意义。

政府投资作为拉动经济增长的“三驾马车”重要组成部分，其投向一般都是与老百姓日常生活密切相关的基础设施项目和公益性项目，一般都涉及较大金额的公共资金（财政资金、国有企业资金）支出，越来越成为地方政府关注的重点，人民群众关心的热点，国家审计工作的关键点。

政府投资审计是国家审计的一项重要业务，随着政府投资项目的不断增加，加强政府投资审计显得更加迫切和重要。为确保审计监督不留“盲区”，实现政府投资项目审计全覆盖，是推进政府投资项目审计转型的内在要求，也是新形势下国家审计参与完善国家治理的更高要求，更是审计机关充分发挥国家利益捍卫者、经济发展“安全员”、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”等“免疫系统”功能的必然选择。

二、推进政府投资审计全覆盖现状及面临的困难

近年来，新余市审计机关（包括县、区审计机关，以下同）虽然在推进政府投资审计全覆盖工作上进行了积极探索，取得了一定成效，但距审计署、审计厅对政府投资审计全覆盖的要求还存在一定差距。为找准差距，我们必须厘清当前推进政府投资审计全覆盖现状及面临的困难。

新余市审计机关在推进政府投资审计全覆盖过程中的现状及面临困难具体如下：

（一）审计资源缺乏制约了审计全覆盖的实现。

1.审计任务繁重与审计人员数量不足矛盾突出。当前，党和国家对构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系作出历史性安排，审计的作用更加凸显，审计的任务更加艰巨。同时，随着社会经济的发展，政府投资项目日益增多，政府投资审计任务也越来越重，但是从目前审计机关的实际情况来看，由于受机构及人员编制的限制，现有投资审计人员的数量难以满足新形势下审计监督全覆盖的新要求，审计人员数量不足已经成为制约全覆盖推进的一个短板。

2.审计事项复杂与复合型审计人才匮乏矛盾突出。

政府投资审计具有专业性强、审计内容庞杂、涉及审计对象多等特点，对审计人员素质要求较高。一个政府投资项目从前期论证到交付使用，要经过立项、初步设计及概算批复、招投标、施工、竣工验收等多个环节。审计对象除建设单位外，必要时还要对诸多参建单位及项目审批部门进行延伸调查，包括勘察设计单位、施工单位、监理单位、供货单位，以及政府财政、发改、建设、国土等部门。在开展政府投资项目审计时，既要核查项目建设资金的筹集、管理和使用情况，还要摸清项目投资立项决策程序是否规范、有效，以及项目招投标制、合同制和工程监理制的落实情况等。这要求政府投资审计人员，不仅要精通工程专业知识，还需要熟练掌握财会知识、计算机及法律相关知识，对其综合素质要求较高。目前，全市投资审计队伍仍然以工程专业人员为主，人员知识结构单一，复合型审计人才匮乏，已不能完全适应政府投资审计的新要求，拖了实现审计全覆盖的后腿。

（二）审计工作不规范影响了审计全覆盖的实现。

1.审计计划编制不周全。

市审计机关在制订政府投资审计计划时，虽然能坚持服务大局、统筹兼顾、量力而行、突出重点的原则，合理确定年度政府投资审计计划。但审计计划编制时，在广度和深度上仍然考虑不周全，比如：广度上，市本级所管辖的两个开发区每年政府投资项目投入都较大，虽然开发区都设有审计机构，但非行政建制，实质为开发区内审机构。长期以来，市审计机关未将开发区的政府投资项目列入审计监督范围，存在审计监督“盲区”；深度上，政府投资审计计划确定的项目审计内容较单一，往往还停留在工程造价审计上，对项目前期决策、征地拆迁、财务决算及竣工后绩效审计很少涉及。这与原审计长刘家义提出的“要构建横向到边、纵向到底、全面覆盖的国家审计监督体系”的要求仍有差距。

2.审计职权定位不准确。

市审计机关虽然能严格按照规定，在法定职责权限范围内依法开展政府投资审计工作，但县区审计机关仍然存在超越法定职责权限范围，参与具体项目管理决策工作的行为，只是在参与的项目管理决策的深度、方式上略有不同而已。深度上，有的审计机关只参与现场签证等一项或几项项目管理活动；而有的审计机关则参与征地拆迁、工程招投标、现场签证、材料询价、工程验收等多项或全部项目管理活动。方式上，有的审计机关以受项目建设单位邀请参与项目管理活动；而有的审计机关则直接以项目投资建设决策议事协调机构成员单位的名义参与项目管理活动。这些审计越位行为使得审计机关陷入既当“运动员”，又当“裁判员”的尴尬局面。同时，也加剧了审计任务繁重与审计力量不足的矛盾，不利于审计全覆盖的实现。

3.审计履职不到位。

市审计机关虽然所有政府投资审计项目均纳入审计计划管理，并严格履行审计程序，但因历史原因（县区人民政府出台的相关文件对审计结果作为政府投资和以政府投资为主建设项目竣工结算依据做了规定），县区所有政府投资项目结算必须经县区审计机关审计，即凡结（算）必审，导致县区审计机关普遍存在投资审计项目过多，与审计资源严重不匹配，明显超出审计力量负荷。这种“凡结（算）必审”的模式，使审计机关面临几大问题：一是审计机关在投资审计项目的确定上往往很被动，基本上没有选择权，只要项目建设单位报送工程结算资料审计机关就必须审计，投资审计任务相当繁重，审计项目积压严重，使得县区投资审计人员苦不堪言。二是由于建设单位结算送审时间无法确定，所以项目也无法纳入审计计划管理、无法按审计程序实施项目审计。三是所有投资项目审计都走所谓的“简易程序”，即工程造价审核程序，此过程中审计机关未正确履行投资项目审计监督职能，实际上代替财政部门履行政府投资项目造价评审职能，这种行为同样不利于审计全覆盖的实现。

（三）审计成效不明显阻碍了审计全覆盖的实现。

新余市政府投资审计成效不明显，主要表现在：一是审计内容相对单一，主要集中在工程结算审计上，对项目征地拆迁、前期立项、可行性研究、初步设计、招投标、项目管理及资金管理等方面的问题关注不多，审计不够深入；对重大基础设施建设项目审计监督方式主要还是事后审计，未将审计关口前移，开展全过程跟踪审计。事后审计，即便发现问题往往也难以整改，审计效益不明显。二是未按规定对审计发现的结算不实等问题作出审计决定，并责令建设单位整改。对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，也未依法移送有关部门处理。上述行为往往会导致被审计单位同一类问题“屡审屡犯”，这与有成效地推进审计全覆盖的要求明显不符，在一定程序上阻碍了审计全覆盖的实现。

三、推进政府投资审计全覆盖的思路

（一）提高政治站位，规范推进投资审计全覆盖的行为。

1.全市审计机关要牢固树立依法审计意识，坚持在法定职责权限范围内开展审计工作，依法确定审计对象和范围，严格规范审计取证、资料获取、账户查询、延伸审计、审计处理等行为。审计机关要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、项目概（预）算编制及调整、征地拆迁、工程招标、标底（招标控制价）审核、资产评估、物资采购、材料询（定）价、工程验收、质量评价、工程结算等管理活动。不得超越审计权限，“以审代结（算）”“以审代补（偿）”，代替建设单位承担工程结算审核、征地拆迁费用核定、土地收回费用补偿认定等工作。

2.全市审计机关要结合本地区公共投资项目实际情况，按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量的原则，统筹制定年度投资审计项目计划，做到审计项目计划与审计资源能力相匹配，不能过度地去完成力所不能及、不能胜任的审计工作。坚决杜绝未纳入审计计划的“简易程序”审计项目。同时，审计机关要按照国家审计准则要求，严格执行审计项目计划，履行规定流程和审批复核程序，严格审计报告和公告制度。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程全过程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点，运用先进技术方法，推进实现有质量、有效率的审计全覆盖。

（二）整合审计资源，增强推进投资审计全覆盖的能力。

1.全市审计机关都要树立“一盘棋”思想，按照内部协作的原则，整体推进政府投资审计全覆盖工作。把投资审计作为政策落实跟踪、经济责任、自然资源资产等审计领域中工作重点，年度计划要统筹安排投资审计工作，整合审计力量。要从基本建设程序、内控制度、资金使用情况入手，关注项目审批、资金安排、招投标、概算执行、财务核算、投资绩效等环节，提高监督能力。市审计机关要加强对县区审计机关投资审计工作的组织领导，根据年度投资审计项目计划，市审计机关统筹整合县区投资审计力量，采用“上审下”、“交叉审”等方式开展全市重点投资项目审计工作，切实提高投资审计全覆盖的实效。

2.为有序推进政府投资建设项目审计监督全覆盖，必须加强审计联动，充分发挥建设单位内审机构、社会中介机构作用，逐步构建由审计机关主导，项目主管部门和建设单位协同，社会审计参与的政府投资审计监督体系。

3.为稳定和充实投资审计队伍，提高投资审计人员专业能力和综合素质，优化干部队伍结构，审计机关要以培养综合型人才为目标，以实际工作需求为导向，定期组织投资审计人员学习审计新知识，通过多岗位、多类型参与各类审计项目，加强复合型人才培养，使投资审计人员的知识结构从以工程类为主，向工程类、财经类、大数据类、法律类、管理类等多学科、多领域转变，保障投资审计顺利转型。市审计机关根据工作需要，通过“以审代训”、跟班学习、现场授课及投资审计质量检查等方式对县区投资审计人员培训，提升全市投资审计队伍整体素质。

（三）创新审计思路，提升推进投资审计全覆盖的成效。

1.审计机关要着眼长远，以创新的思路和办法推进投资审计转型，全面深刻理解审计署提出的投资审计“三个转变”，即从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变的新要求，探索利用新技术、新方法开展投资审计，探索行业性投资审计调查、PPP公共建设项目审计等，不断深化审计内容。审计机关要创新和优化投资审计方法方式，主动向发改、住建、财政等主管部门和建设单位收集备案立项、项目审批、资金安排、招投标文件、合同、设计变更及工程签证等关键环节的财务、业务资料和电子数据。认真学习借鉴上级审计机关总结的投资审计实践经验，推广新技术、新方法、新成果，提升新余市政府投资审计的水平和业务能力，促进投资审计全覆盖尽早实现。

2.审计机关对政府投资审计发现的问题，应作出审计决定，责令建设单位整改。对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，应依法移送有关部门处理。同时，要健全审计查出问题整改督查机制，促进整改落实和追责问责，坚决杜绝“屡审屡犯”，逐步推进审计整改工作向程序化、规范化发展，最终实现审计整改落实的全覆盖。