我国生态环境损害赔偿立法研究

郭江平

摘要：生态环境损害赔偿是我国当前面临的一项重要议题。本文论述了生态环境损害赔偿立法问题提出的背景，分析了当前我国生态环境损害赔偿立法的现状，并就生态环境损害赔偿立法事宜进行了探讨。

关键词：生态环境损失；赔偿；立法

《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）将生态环境损害界定为因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化[1]。当前，随着国家对于环境污染问题的日益关注和严格监管，虽然已实现了局部生态环境改善显著，环境工作整体推进的格局，但生态环境损害现象依然时有发生，给人们的生命财产安全及国家的可持续发展带来了极大的阻碍和威胁。《改革方案》提出将在2018年1月1日起实行生态环境损害赔偿制度，对于遏制生态环境损害的发展态势起到了重要作用，但在法律层面尚不完善，就生态环境损害赔偿立法问题进行探讨具有重要的现实意义。

一、生态环境损害赔偿立法问题提出的背景

当前，我国正处于历史遗留环境污染问题与当下生态环境损害俱存的时期。生态环境损害危害大、难治理，给人们的生产生活带来了极大的困扰。按照公益诉讼制度，当发生生态环境损害事件时，相关机构、组织可通过提起公益诉讼的方式要求被告对被损害的环境进行修复和赔偿，但就以往的处理结果来看，对于生态环境损害案件的审判结果多为行政处罚，处罚力度较轻，有效追责的手段较为缺乏，这与群众的热切期待相背离。2015年颁布的《生态环境损害赔偿试点方案》（以下简称《试点方案》）就是应上述问题和缺陷而诞生的，《试点方案》提出在山东等7个省份实行生态环境损害赔偿制度试点[2]。经过试点省份2年的不懈努力和摸索，生态环境损害赔偿制度的实施取得了一定的成效，积累了很多有益的经验。在此背景下，中办、国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），将曾经试点实施的生态环境损害制度正式扩展到全国范围内进行实施，并提出了在2020年之前达成构建完善的生态环境损害制度的目标。《试点方案》及《改革方案》对生态环境损害制度的全面建立、实施及生态文明建设起到了极大的推动作用，但在生态环境损害立法方面，除了《海洋环境保护法》对海洋生态环境损害给予了法律高度的规定外，尚无关于大气、水体、土壤等生态环境损害赔偿的法律条文。

面对当前较为严峻的生态环境态势，究其原因在于环境由公众共同享有，非个体私有物品，因而个体在进行环境行为决策时，容易倾向于个体或群体利益，从而导致了环境问题的产生。加之当前我国对于生态环境损害的惩处力度较小，间接地放任了环境污染行为，最终酿成了“公地悲剧”[3]。建立健全生态环境损害立法的目的不只在于强制担责主体对被损害的环境进行修复和赔偿，更在于通过法律的威严震慑、遏制公众及企业损害生态环境的行为。同时，健全生态环境损害立法也是完善生态文明制度体系、推动生态文明进程的要求所在。

二、我国生态环境损害赔偿立法的现状

自从1982年《宪法》诞生起，我国就陆陆续续颁布了很多关于保护生态的法律法规。虽然我国现已形成以《宪法》为首，以环境保护法为躯干，以环境保护单行法律法规、相关环境标准为四肢的环境保护法律体系[4]。但就生态环境损害角度来看，上述法律体系尚存在一定的问题。首先，各款法律之间关于生态环境损害的具体规定不够协调，甚至存在矛盾、冲突的现象。比如《民法通则》规定赔偿需以违法性为要件，而《环境保护法》、《侵权责任法》等规定赔偿不以违法性为要件；再比如《环境保护法》等规定由于不可抗因素引发的环境问题可实行免责，而《水污染防治法》等免责的条件为环境问题源于第三人过错，《环境噪声污染防治法》等則未设置免责条款。其次，关于生态环境损害的社会化赔偿程度较低。当前，我国的生态环境损害尚处于民事救济机制阶段，侧重于“谁污染、谁承担”的个体化赔偿机制。鉴于生态环境损害的赔偿金额往往较大，因而对于个体的经济能力存在一定的要求。在个体无法承担修复、赔偿责任的情况下，可能会导致被损害环境错过了最佳的修复时机，从而间接加大了环境污染的严重性及未来管理的复杂性。

三、关于生态环境损害赔偿立法的探讨

（一）放宽主体资格

在当下的环境公益诉讼制度中，诉讼的主体基本都是机关组织，作为能够起到最广泛监督作用的公民却没有被包含在内[5]。这一方面是对公民所具有的环境权利的忽视，另一方面也埋没了公众在监督生态环境损害中的重要作用。因此，在进行生态环境损害赔偿立法时应将主体资格放宽到广大公民，这样一来，既能激发公众的主人翁意识，更好地起到全面的监督作用，同时也为解决个别机关组织亵渎职守的现象提供了良好的解决途径。从而为生态环境损害赔偿制度的顺利实施奠定了坚实的群众基础。

（二）放宽被告范围

当前，在我国新修改的相关法律当中，被告基本局限于民事主体。纵观近十年来的环境公益诉讼案件，民事诉讼案件的数量远远多于行政诉讼。放眼国外的环境公益诉讼制度，除了包含民事环境公益诉讼外，还包括对由于政府部门等行政机关管理不当引发的生态环境损害的行政环境公益诉讼。仔细考究，政府管理部门身处特殊的管理位置，掌握着整个社会生态环境损害事件的监督、管理、运营，的确有可能由于管理上的疏忽等引发生态环境损害，而当前的相关法律条款尚不能解决上述问题。因此，在进行生态环境损害赔偿立法时，应将被告的范围进行一定的扩展，实现被告主体的全面覆盖，保证环境公益诉讼的全面、顺利进行。

（三）适当延长诉讼时效

适当延长诉讼时效可有效保护环境利益。比如，德国《水法》规定30年内对于水体生态环境损害的环境公益诉讼均有效，这在很大程度上加强了对于生态利益的保护。《环境保护法》规定的环境公益诉讼的有效期限仅为3年，与国外相比极其短暂，无法有效保护历史性遗留产生的生态环境损害。为对生态环境利益实行更彻底、更长久的保护，我国应借鉴、参考国外起步较早、经验较为丰富的相关法律的条款和内容，适当延长环境公益诉讼的时间，以适应我国当前遗留性生态环境损害现象较多的实际。

（四）社会化赔偿制度

1.环境责任保险制度

我国当前正处于环境风险相对较高的发展阶段，实行环境责任保险制度不失为一条行之有效的途径。在国外，比较流行的有强制险为主、自愿险为辅及自愿险为主、强制险为辅两种模式。我国也曾于上个世纪末开始发展环境责任保险市场，但直到本世纪初的这段时间内基本处于原地踏步状态，未曾充分发挥其遏制生态环境损害的作用。当前，我国对于环境问题的愈加重视及生态文明建设的不断推进为环境责任保险市场重获发展生机提供了良好的机遇。上述两种环境责任保险中，后者对于企业的环境觉悟具有极高的要求，因而不太适合发展相较缓慢的我国。因此，我国应积极参考、借鉴以强制险为主、自愿险为辅的环境责任保险制度，使保险行业在遏制生态环境损害中的作用得以充分发挥。

2.环境共同基金制度

环境基金是实现社会化赔偿的有效手段。德国、美国等西方国家在很久以前就发展出了一套实用完善、较为成熟的环境基金制度，在生态环境损害的社会化救济方面取得显著的成效，值得我国学习和借鉴。面对我国严峻的环境发展形势，政府相关部门应积极参考国外的先进经验，组织国内的相关企业等出资成立环境责任基金，以积极应对被告个体因经济能力不足而导致的被损害环境无法及时修复的状况。对于出资的企业，政府可给予相关政策上的优待，一方面帮助其发展壮大，另一方面可激发企业的社会责任感。

3.环境补偿基金制度

环境补偿基金制度亦是西方发达国家为辅助解决生态环境损害问题而设立并已发展较为成熟的一项社会救济制度。当前美国、法国、日本等都已建立了较为完备的环境补偿基金制度，且成效显著。我国作为生态环境损害賠偿研究起步较晚的国家，应虚心借鉴国外的先进经验，尝试建立环境补偿基金制度，积极鼓动地方政府承担生环境问题治理责任，实现哪里有环境损害，哪里就有政府扶助，从而达到及时修复生态环境，打造绿水青山宜人环境的目的。

参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.生态环境损害赔偿制度改革方案[EB/OL].（2017–12–17）[2017–12–17].http：//news.china.com/domesticgd/10000159/20171217/31829820.html.

[2]《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发[2015]57号）.

[3]张梓太，李晨光.关于我国生态环境损害赔偿立法的几个问题[J].南京社会科学，2018 （03）：94-99.

[4]赖斐.生态环境损害赔偿法律制度完善研究[D].浙江理工大学，2018.

[5]杨自豪.生态环境损害赔偿法律制度研究[D].甘肃政法学院，2017.