用法治引领保障“最多跑一次”改革

□尹晓敏

2016年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。自此这场“刀刃向内”、关乎全局的政府自身革命跑出了令人瞩目的浙江速度，书写了深化“放管服”改革的新篇章。2018年初，浙江“最多跑一次”改革获中央深改组会议充分肯定，并写入了国务院《政府工作报告》。作为一项由政府主导、自上而下推动的改革，“最多跑一次”改革在取得显著成就的同时，也日渐步入深水区、进入攻坚期，面临着诸多亟待解决的难题，如部分地区和部门尚未真正确立“以人民为中心”的发展理念、政府权力中心主义的思维定势依然存在；相关法律法规的“立、改、废、释”与改革的深入推进还不能同频共振，以法治引领保障改革持续发力的长效机制尚待构建；部分改革举措在人力资源配备、部门权责架构、信息互通共享等方面缺乏组织保障，突出表现在优秀一线窗口工作人员的缺失、执法监管中专业化干部的结构性短缺、各地改革实践中普遍存在政务部门信息孤岛等问题，如何通过“最多跑一次”改革的认识深化、流程简化、网络强化、服务优化、考核细化提升人民的获得感依然任重道远。正如车俊书记在2018年全省全面深化改革大会上所指出的，“最多跑一次”改革虽然已经破题，但要赢得最后的胜利还有很长的路要走。

社会发展的实践证明，任何改革的长期深入推进都与法治的引导、推动、规范、保障密切相关。厚植法治理念，强化法治供给，在法治引领下推进改革、在法治框架内规范改革、在法治轨道上护航改革，是“最多跑一次”改革蹄疾步稳、持续向前的基本保障。具体而言，用法治引领保障“最多跑一次”改革应从以下方面入手：

运用法治思维厘定“最多跑一次”科学内涵。运用法治思维分析“最多跑一次”改革，其科学内涵应包括如下方面，一是概念界定：所谓“最多跑一次”，是指公民、法人或者其他组织到政府机构办理一个行政事项，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。这里需要指出的是，就文本表述的法律规范性和准确性而言，申请办理行政事项的主体宜界定为“公民、法人或者其他组织”而非俗称的“群众和企业”，因为“非企业法人”和“其他组织”中的“非营利性的社会群众团体”毫无疑问也是有资格申请办理行政事项的社会主体。二是适用对象：上述概念中的“政府机构”除当然地包括政府及其工作部门外，还应包括依据国家有关法律法规、中央有关政策规定，承担行政职能（行使行政权力和办理公共服务）的事业单位——职权性、授权性及委托性事业单位。三是事项范围：上述概念中的“行政事项”主要是指政府行政权力清单中依申请的行政行为（如行政许可、给付、奖励、确认、调解、裁决等），法律规定行政相对人负有申报、报送等义务的行政行为和需要公民、法人或者其他组织提交办事申请的公共服务事项。四是对“一个事项”和“一次上门”的准确把握：上述概念中的“一个事项”，既包括涉及一个行政部门的一个或多个行政事项，也包括涉及多个行政部门的一个或多个行政事项；另外，亦不可将“一次上门”简单化地理解为“当场办结”，因为相当部分的行政行为需要依据法定职权、履行法定程序后才能向行政相对人发放证照或者法律文书，所以政府机构于日后发放送达证照文书的，当然也属“跑一次”的情形。

启动专项立法明晰“最多跑一次”行为规则。为了使“最多跑一次”改革在除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门的道路上持续发力、纵深推进，以形成撬动性的改革效应和不可逆的改革态势，在国家层面立法时机尚未成熟的当下，地方立法应当顺应改革需求，主动担当作为，按照立法保障中心工作、立法进程与改革决策有效衔接的要求，以助推“最多跑一次”改革的内涵再丰富、外延再拓展、质量再提升为立法指向，通过创制性的立法成果促进改革、引领发展、保障善治。在此问题上，车俊书记于2018年7月召开的全省立法工作会议中也特别强调，要以高质量地方立法护航“两个高水平”建设，统筹立法资源与立法需求，着力推进重点领域立法，特别要突出完成保障“最多跑一次”改革规定等若干探索性、标志性、引领性的地方立法项目。具体而言，应由省人大常委会主导酝酿制定《浙江省“最多跑一次”改革促进条例》，并将之纳入浙江地方性法规五年立法规划，以此为改革保驾护航。考虑到“最多跑一次”改革规则体系相当庞杂，促进条例应当对关涉改革的核心问题如“基本原则”、“工作目标”、“职责分工”、“主体内容”（受理与办理、平台与共享、商事登记、企业投资项目核准与备案、事中事后监督管理）、“协调保障”、“评价体系”、“法律责任”等进行框架性立法，重点解决业务融合度、部门协调性、流程规范化、数据兼容性、责任刚性化等问题。建议立法部门对2017年浙江发布的全国首个“最多跑一次”省级标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》，全国首个专门规范公共数据使用的省级政府规章《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，以及《关于全面推进行政服务中心“一窗受理、集成服务”改革工作的通知》《关于加快推进“多证合一、一照一码”改革的通知》等行政规范性文件中所包含的，与“最多跑一次”行为规则密切相关的，彰显法治政府建设新高度的体制机制创新和工作流程规范等，进行甄选、提取、整合，将之作为《浙江省“最多跑一次”改革促进条例》法规条文拟定的重要依据。

借助法规清理疏通“最多跑一次”涉法堵点。为构建整体协同、衔接有序的法律规范体系，保证改革按照预设的法治轨道稳定运行，需要系统梳理和全面清理阻碍“最多跑一次”改革顺利推进的涉法堵点。应当由各级立法机构或授权机关组建“最多跑一次”法规清理工作小组，自觉按照车俊书记在2017年底浙江省委“最多跑一次”改革专题协商座谈会上的指示精神，紧扣改革关键节点，聚焦改革推进难点，从近三年各地办件量前100的高频事项入手开展法规梳理，查找阻碍“最多跑一次”改革的相关制度壁垒。在全方位梳理现行相关立法的基础上，在法治化上再发力，及时清理、修改、完善与改革不相适应的法规、规章及规范性文件，尤其是与改革推进相冲突的市一级层面的政府规章、部门规范性文件。清理“与改革不相适应”的法规文件主要包括：与“最多跑一次”改革相关的上位法规文件修改后未能及时完成相应修改的下位法规文件；与改革相关的规定不一致、不协调并造成改革实践中执行困难的法规文件；缺少与改革相配套的操作性规范并致内容难以落实的法规文件；因时效性原因导致立法主旨、规范事项、行政主体等发生重大变化的法规文件。对于纳入清理范围的法规文件，由法规清理工作小组审查后分别提出继续有效、废止、宣告失效、拟修改（或提请上级立法机构修改）等处理意见，并将其后的处理结果公示公开，供社会公众查询和监督，以此从法律层面逐个逐项解决制约“最多跑一次”改革的痛点、堵点和难点问题。当然，作为一项以“敬民之心行简政之道”的关乎民生的重大改革，与“最多跑一次”相关的法规清理应坚持“开门”清理的工作方法，各地区、各部门法制机构要高度重视调查研究，广泛征求办事群众、企业组织、一线窗口工作人员、专家学者的意见，同时运用报刊、网络等手段充分听取社会各方有价值的建议，经梳理、整合、论证后提出相应的处理意见，以此铺设一条“最多跑一次”改革与法律法规有效衔接的绿色通道。

强化执法监管为“最多跑一次”保驾护航。“最多跑一次”改革的深入推进对构建权责明确、方式新颖、透明高效的执法监管体制机制提出了更高的要求。随着商事审批中大量前置审批事项的后置化，“容缺受理”助力“最多跑一次”的全面推行，准入关口的后移和市场主体的宽进，政府监管的责任和难度都大大增加。需要各地各级监管机构按照法定职责，牵头组织有关部门加强对许可准入门槛放宽后可能引发的市场风险、社会矛盾的分析研判，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息，掌握相关领域违法活动特征，提高及时准确发现问题和有效防范化解风险的能力。一是恪守监管职责法定。坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”这一高度契合于行政法治原则和《行政许可法》立法精神的监管原则，按照法律法规和国务院相关文件精神，厘定明晰监管部门的主体职责。对于监管部门及职责有法律明文规定的，严格依法执行；对于监管部门及职责暂无法律规定或相关规定不明确的，工商、审批和行业主管部门要按照分工履行好监管职责，通过信息公示、定向或不定向抽查、抽样检验等方式，综合运用提醒、约谈、告诫、责令改正、行政处罚以及移送司法机关等手段，加强对违法主体及有关人员的事中事后监管，杜绝监管真空，严堵责任漏洞，力促“最多跑一次”执法监管的制度化、规范化和程序化。二是创新强化协同监管。由于市场行为的多元复杂、监管部门职责交叉难以完全避免以及法律规制的滞后性，对于同一类别的市场行为可能存在多个“相邻”监管部门，易于引发“监管冲突”或是形成“监管漏洞”，这就需要构建并强化协同监管机制。有效的协同监管，须以集中高效的信息联动平台和信息共享互通为基础，克服由于组织机构设置、法定职权差异、利益格局壁垒等而导致的部门主义执法问题，力避各执法监管子信息平台的“各自为政”“名联实不联”，通过信息的协同供给、实时传递和无障碍交换，构建数据认可和协商机制、数据同步和比对机制、数据查询和反馈机制，将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有机贯通，实现“最多跑一次”执法监管的尺度统一、行为联动、步调一致。三是全面实施“双随机、一公开”监管。为了把“宽进”与“严管”两个轮子都做圆，需要通过“双随机、一公开”（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查处结果及时向社会公开）监管的全面实施亮出高悬在市场主体头上的“达摩克利斯之剑”，扩大监管覆盖度，提高监管精准度，增加监管透明度，深化监管公信度，确保“最多跑一次”改革显实效。

运用法治评估提升“最多跑一次”改革绩效。“最多跑一次”改革践行以人民为中心的价值观，体现了行政改革思路的根本性转换：由自上而下、专注于内的自我革新，转向外部视角、问题倒逼、群众需求侧导向的革命性变革，成为撬动政府各领域改革的总抓手和推动政府现代化治理的关键通道。由于此项改革方案的制度设计是“应群众需求而生、为解决问题而变”，其设计原点在于从客户端的视角审视、改造、提升公共行政的供给侧，用群众的语言设定改革目标，以群众的感受确立改革标准，以群众的获得感评判改革成效。正因如此，“最多跑一次”改革绩效评估的根本尺度是群众的满意度，而绩效提升的重要路径在于紧紧围绕“最多跑一次”改革目标，完善依法行政考核评价指标体系，充分发挥考核“指挥棒”在服务保障“最多跑一次”中的导向作用，运用法治评估撬动全面依法行政、依宪施政，打造人民满意的法治政府。《2018年浙江省法治政府建设工作要点》指出，2018年浙江将以“最多跑一次”改革为牵引，以制定实施政府“两强三提高”建设行动计划为抓手，加强新一届政府法治建设的谋篇布局，在法治下推进改革、在改革中完善法治，为全省“两个高水平”建设提供强有力的法治保障。为全面推进以“最多跑一次”为工作重心的法治政府建设，省政府应当以《浙江省法治政府建设实施标准》（2013年）为基础，以《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》为依据，科学设计浙江法治政府建设考核评估方案，提升社会满意度测评、第三方专业机构评估的赋分权重，增加与“最多跑一次”改革相关工作的指标设置，通过法治政府建设评估工作的扎实开展，促进和保障“最多跑一次”改革向纵深推进。