我国体育产业中政府与市场关系演变研究

白杨　郇昌店

摘 要：林毅夫和张维迎在产业政策的存废上存在争议。利用文献资料、逻辑分析方法，发现体育产业发展初期呈现“政府引导市场”思路。我国体育产业的发展，亟待相关产业政策的支持，但体育产业政策的使命不应强化为体育产业发展提供特殊的补偿手段，而应着眼于为体育产业发展扫清政策障碍，将体育产业政策转变为竞争政策，通过强化体育市场意识、健全公司治理制度、保护体育市场权益、强化法制保障、破除行政性垄断、完善市场竞争机制等策略，最终实现体育产业发展中“政府协同市场”的目标。

关键词：体育产业；林张之争；产业政策；竞争政策；治理

中图分类号：G80-052 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2018）04-0007-05

Abstract：There is a dispute between Lin Yifu and Zhang Weiying over the abolition of industrial policies. By means of literature and logical analysis， it is found that the early stage of the development of sports industry presents the idea of "government guiding market". It is urgent that the development of China's sports industry be supported by related industrial policies， and the policy's mission should focus on clearing policy barriers instead of providing compensation for the development of sports industry. In this way， the sport industry policy will be eventually transferred to competition policy， and by the strategies of strengthening sports market awareness， improving corporate governance system and protecting sports market interests， strengthening legal protection， breaking the administrative monopoly and perfecting the mechanism of market competition strategy， we will finally realize the goal of "government collaborating with market" in the development of sports industry.

Key words：sports industry； Lin-Zhang dispute； industrial policy； competition policy； governance

经济发展中，政府产业政策发挥着重要作用。由于对产业政策存在认知差异，学界对产业政策的争论较多[1]。西方产业政策兴起，源于对“市场失灵”的认知；反对者认为政府介入市场也会出现“政府失灵”，只能进一步强化市场功能[2]。

2016年8月，张维迎对产业政策的负面效应予以激烈批评，引发了林毅夫的回应，围绕产业政策作用展开了辩论（简称“林张之争”）。在此过程中，政府机构和学者陆续加入，形成近年来少有的辩论事件。从2016年8月25日至11月30日，共有媒体报道1 473篇，微博61 556条、论坛主帖8 538条[3]。

体育产业是当前重点培育产业之一。2014年，国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的意见》（简称“意见”），提出到2025年体育产业总产值达到5万亿。“意见”激发了对体育产业的热情，资本进入体育产业寻求机会，成为政策推动产业发展的典型案例。尽管“林张之争”未提及体育产业政策，但双方的相关观点对客观认识体育产业政策具有重要启示意义。

1 政府与市场关系：林张之争的核心议题

林毅夫、张维迎对宏观经济具有独到见解。对于产业政策的存废和行政权力的效用问题，两位学者及其支持者进行了较为激烈却不失理性的对话（见表1）。

产业政策是政府对产业经济的引导和调节，是在一定时期内对国家产业经济活动所提出的目标、原则、任务和步骤、具体措施的集合[4]。对产业政策运用较好的是二战后的日本。日本战后经济的恢复得益于产业政策的直接推动，后续通过健全的市场竞争机制、企业自主发展和企业家的创新精神，实现了经济的可持续发展。达尼·罗德瑞克经过大范围的对比研究，发现过去成功的经济体一直都是依靠政府的政策来加速结构性调整以带动经济增长[5]。尽管美国缺少典型意义上的产业政策，但通过对贸易政策、高科技政策、进出口政策的运用，形成了基于市场机制的产业政策。英国建构了基于竞争力的产业政策，旨在改变长期以来的经济低迷状态，促经济增长和提高生活标准[6]。

在日本产业政策的示范下，我国开始重视产业政策的作用。1986年的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，提出采取“产业政策”措施推动经济发展。1989年颁布《国务院关于当前产业政策要点的决定》，开始利用产业政策对产业结构进行优化调整，对产业给予各异的空间。至此產业政策成为经济发展的推动力，在发展市场经济、推动产业结构转型方面发挥巨大作用。

2 政府引导市场：我国体育产业政策的当下使命

2.1 政府引导市场：体育产业政策的现实意义尚未落幕

我国体育产业源于政府对福利性质体育事业的自行改善。体育产业是市场经济运行体制下的体育事业[7]，清晰地表征了体育产业由体育事业转型而来的客观事实。建国以来，国家对体育的定位是提供社会福利的公共事业，按计划经济方式运行。改革开放初期，在“有计划的商品经济”的思路指导下，为实现体育由“事业型转变为经营型”的要求，国家体委开始尝试“社会参与办体育”，开始利用系统所属的体育场馆开展有偿的社会服务。

2.1.1 政府培育体育市场

党的十四大后，建设“社会主义市场经济体制”目标确立，体育逐渐转变为面向市场、以产业化为目标。1992年“中山会议”确立以足球为突破口，尝试进行职业化改革，培育体育消费市场和生产主体。同时，国家体委提出体育事业发展应实现“六化六转变”目标，把发展体育产业、培育体育市场作为深化体育体制改革的重要方略，形成国家办与社会办相结合的新格局。1993年，国家体委颁布了《关于培育体育市场 加快体育产业化进程的意见》，凸显了国家培育体育市场，发展体育产业的决心。同年6月，全国首次体育产业工作会议在南京召开，通过深入探讨，各界对体育发展要“面向市场、走向市场和以产业化为导向”达成共识。

体育事业发展长期以来的路径依赖，导致市场主体对体育产业的认可度较低，投资回报率较低，资本介入的积极性不足。在体育产业发展初期，体育行政部门和国有企业、社会资本建立名义上的职业体育俱乐部，形成了职业体育产品的生产体系。由于投资体育产业的回报率较低，为鼓励社会力量介入，政府通过各类政策对相关合作者进行税收、土地等补偿。

我国体育产业发展初期，产值较小，影响力不足。通过体育产业发展数据梳理发现，1978-1992年全国体育产业总计收入达16亿人民币，年均增长493.7万元。但该阶段，体育产业结构极不合理，主要以体育用品制造业为主，其他业态发展极不成熟。1992年，全国体育用品出口额为3亿美元，占当年全球体育用品贸易额的1/200[8]。

2.1.2 体育产业成为政策工具

为加快体育产业发展，我国开始强化以专项产业的形式予以积极推进。1995年，国家体委颁布《体育产业发展纲要（1995-2010）》，确立了未来15年体育产业发展思路、步骤和政策措施。2000年，国家体育总局在发布的《2001-2010年体育改革与发展纲要》中，提出“体育产业作为第三产业的重要组成部分……应尽快着手制定可续的体育产业发展规划和相应的政策法规，加速培育体育市场”。由此可见，体育部门开始重视产业政策对体育产业的支持作用。从政府利用产业政策引导体育产业的实践来看，“政府引导市场”是该阶段体育产业发展的典型特征。政府颁布的相关体育产业政策为体育产业发展指明了发展方向，尤其针对体育赛事表演、体育彩票、体育场馆和体育休闲等产业，政府强化了多方面的扶持（表2），形成了良好的市场反响。

近年来，从体育产业发展状况来看，政府引导市场发展的成效日渐显著。2013年全国体育及相关产业实现增加值3 563亿元，增加值占GDP的0.63%。2014年全国体育及相关产业总规模达到13 574.71亿元，实现增加值4 040.98亿元，占当年GDP的0.64%。2015年体育产业总产值1.8万亿元，产业增加值占当年GDP的0.7%[9]。在此背景下，我国体育产业的长足发展，依旧需要发挥体育产业政策的引导作用，培育体育产业竞争力。

2.1.3 政府引导市场的弊端展现

政府引导市场为体育产业提供较好的发展机会，但也扭曲了职业体育市场成长的规律，导致专业体育向职业体育的转型不彻底。从2010年CBA联赛俱乐部的投资主体状况可见，我国职业体育生产者中较为混乱的产权结构（表3）。政府部门介入职业体育俱乐部的经营管理，一方面能利用成熟的体育后备人才培养体系为俱乐部输送人才，促进了职业体育的繁荣，但也埋下了职业球员产权关系归属不清晰的祸根。历经多年发展，CBA联赛中职业体育俱乐部与代表政府的体育局关系依旧较为复杂，大量俱乐部因体制限制尚未完成独立产权的主体。类似的状况，在其他项目的发展中也较为典型。

2.2 自由市场可期：体育产业发展的导向已然确立

2.2.1 体育产业发展外部环境趋好

借助国外体育产业发展的外部经验，并考察中国当前的社会状况，发现我国体育产业确立市场为纲的前景较好。首先，我国城镇化进程持续，城镇化依旧没有完成。《国家新型城镇化报告》显示，2015年我国城镇人口总量达到77 116万人，城镇化率达到56.1%，超出世界平均水平约1.2个百分点。“十三五”期间，城镇化率将持续提高，城镇人口比重将继续增加。其次，中产阶级人口数量持续增加，为体育产业发展提供了人口来源。当前，中产阶级人口比例为10%，到2030年，这一比例将达到35%，人均可支配收入达1万美元以上。最后，我国休闲社会逐渐形成，闲暇时间增多[10]。

除了适应的外部条件，我国体育产业发展自身在资源、科技、人才呈现出来的特点，表明了体育产业走向自由市场的可能。当前，体育产业多层级快速发展，大量高价值体育赛事IP的出现，体育场馆市场化转型的加速，大众性体育活动蓬勃发展，形成了规模庞大、类型丰富的市场资源。与体育相关的技术变革与成熟，推动了体育产业的快速发展。科技的发展在体育赛事的转播、收看和组织方面发生了较大变化，互联网背景下的体育场馆组织运营变革，大数据技术成熟为新的体育产业形式提供了条件。体育专业人才的均衡发展，除了职业体育赛事表演者外，其他经纪人、赛事运营人才、康复医疗人才、传媒运营人才等对体育产业市场的成熟提供了人力资源支撑。

2.2.2 体育产业投资主体热情高涨

传统体育产业主体的投资行为更加多元化。当前，我国多领域资本开始关注体育产业领域的机会，积极布局体育产业细分领域，除了继续投资职业体育俱乐部外，还更为关注基层体育需求和发展，注重與体育相关的延伸产品的设计。由表4可见，国内部分体育产业投资基金发展较为迅速，国家体育总局将与国家发改委积极探索国家体育产业投资基金的建设与运营。

研究以2013年到2016年的我国体育健身消费领域为例，总体上来看，2016上半年度的投资次数和投资总额与2013年上半年相比，发生了较为显著的提升，说明相关资本对我国体育健身休闲消费抱以较大期望。

3 政府协同市场：我国体育产业的未来定位

“林张之争”涉及到产业发展中国家和市场的关系问题，当前我国已经明确了市场的决定性作用。在体育产业发展中，也要回应政府及其代表和市场的关系问题，需要通过政策的完善，塑造良好的政府与市场关系，让市场在体育产业中发挥决定性作用。

政府协同市场是指在体育产业发展中，强化两者的优势与效用边界基础，尊重市场要素的决定性作用和市场主体的竞争合作行为，政府从引导者转向配合者的角色，为体育产业发展提供外部环境。

3.1 强化体育市场意识，健全公司治理制度

体育产业竞争体制的确立，要求参与者遵循规范的公司治理结构，以企业法人身份参与市场竞争。但当前体育产业的部分参与者，存在产权不清、公司治理短缺等状况，导致体育产业的职业化程度不高。尽管很多参与者名义上是职业体育俱乐部，但大量行政性资源的介入，使此类组织既从体育产业市场上通过市场交易获得经营利润，同时也依靠政府财政补贴和优惠。

此类企业尽管参与体育市场但缺少严格的市场考核意识，因此其经营行为难免存在短期化和政绩化导向，同时由于很多企业同属体育行政部门，鉴于不同的利益主体需求，会在关键体育竞赛中形成“共谋”行为，伤害体育竞赛的公平性。鉴于此，在我国体育产业发展中，要以现代公司制度为出发点，理顺企业产权关系，明确公共财政退出微观竞争领域，最终实现自主经营、自负盈亏之目的。

3.2 保护体育市场权益，强化法制保障

职业体育市场结构必定是不完全市场，其产量控制与要素市场的定价机制跟普通商品具有很大区别，俱乐部与运动员间属于买方独家垄断市场关系[11]。我国体育产业发展过程中，关于体育产业的反垄断诉讼较少，相关市场主体尚未发现提起反垄断诉讼获胜的可能，这从“粤超公司诉广东省足协”的事件可见一斑[12]。可以设想，随着体育产业参与主体利益分化的多元化，相关诉讼会逐渐增多，对相关体育法制的需求也会较为强烈。

在未来体育产业发展过程中，应侧重于制度供给层面改变体育法制短缺的局面。借助发达国家体育产业发展的经验，加强对体育产业中的无形资产、体育赛事传播权、运动员合法权益、户外运动、市场合同等重大问题的关注，从而为体育产业发展提供法制依托。

3.3 坚持“有限政府”定位，积极发展公共服务产业

当前，体育产业发展面临的体制性障碍依旧较多。职业体育市场的稀缺人力资源由于传统的人事隶属关系难以有效流动，职业体育俱乐部因为国有资产介入而产权不明晰，职业体育赛事转播中传媒限制等问题已制约了体育产业的发展。在我国体育产业发展中，需要强化“有限政府”的角色，坚持“在位而不越位”，遵循不与市场主体谋利的原则，真正做好体育产业发展“经济指南针”，维护职业体育发展的环境和制定法律法规问题[13]。

在坚持政府有限职能定位的同时，也要利用公共投资，满足公共需求发展公共服务产业。客观而言，相关经济的发展、产业结构升级和基础设施的相应改善需要协调投资行为，并对先行者产生的、无法被私营企业内部化的外部性予以补偿[14]。20世纪30年代，美国政府积极利用公共财政投资公共事业，投资修建体育设施，引发了社会资本投资体育场馆的热潮[15]，为美国体育产业的发展奠定了良好基础。从相关国家的实践来看，体育产业的发展，除依托于个人的体育消费，更需借助公共体育消费的作用。公共体育消费指中央和各级地方政府为增强国民体质、提高生活质量，在各级财政预算中设立专项经费，建设和维护公民免费使用的体育设施，组织体育运动[16]。借助公共体育消费成长起来的公共服务产业，为体育产业发展提供必需的外部条件，发挥相关公共投资的正外部性。

3.4 破除行政性垄断，完善市场竞争机制

我国体育产业由事业转型而来的先天性根源，导致掌握优质体育资源的管理中心和行业协会形成了明显的行政性垄断。体育产业发展中的过度竞争、灰色交易和非理性的经济行为都可以从体育产业的行政性垄断找到答案。体育产业中的行政性垄断首先表现在以协会之名攫取优质体育赛事产权，消解投资者的决策和收益权限；其次是掌控大量优质体育赛事资源，如职业体育俱乐部中的部分专业运动员和大型体育场馆资源，形成对市场行为的干扰。类似的行政性垄断必然诱发市场主体行为的扭曲，当前体育产业的发展决策不是依据市场的反应，而是侧重于政府政策诱导和官员意志[17]。

破除体育产业的行政性垄断，需要切实转变体育行政部门职能，实施政企分开、管办分离，能归市场的归市场[18]。各级体育行政部门及其附属部门应依法主动退出体育产业市场竞争，从直接或间接市场竞争者转变为体育产业市场秩序的维护者和监督者，尊重市場竞争机制对产业投资、组织内部治理等权益，从而真正保证投资者决策权和收益权，实现体育产业市场的有序发展。

4 结论

4.1 我国体育产业发展初期，呈现了“政府引导市场”的发展格局，政府的行为引导着市场发展。

4.2 体育产业的持续发展，应进一步确立“政府协同市场”的思路，通过坚持强化体育市场意识，健全公司治理制度；保护体育市场权益，强化法制保障；坚持“有限政府”定位，积极发展公共服务产业；破除行政性垄断，完善市场竞争机制。

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