关于湖州市农村开展全域土地综合整治的思考

□ 湖州市国土资源局 朱仲华

近期，围绕湖州市农村全域土地综合整治工作，笔者先后到各县区开展专题调研，并结合实际进行分析研究，形成如下调研报告。

一、基本概念

全域土地综合整治是指按照山水林田湖草系统治理的理念，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。相比传统土地整治模式，全域土地综合整治有明显优势：一是能够承担土地整治转型升级的历史使命，实现土地整治向规划管控和空间治理的转变；二是能够解决农村用地碎片化、无序化、低效化的问题，提高土地利用效率与效益；三是能够积极回应基层对土地管理和发展用地及政策的需求，激活宝贵的土地资源要素；四是能够成为大力推进乡村振兴战略实施、生态文明建设、城乡融合发展的重要平台和政策工具。

二、现实需求

当前的湖州，正站在加快高质量赶超发展的历史风口，肩负着奋力当好践行“两山”理念样板地、模范生的重大使命。在坚持人与自然和谐共生基本方略、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的前提下，优化土地利用结构，提高土地利用效率，促进经济高质量发展、促进生态文明建设、促进民生改善和乡村振兴，开展全域土地综合整治是重要抓手。

（一）实施乡村振兴的重要平台

土地是农村最大的资源和最重要的生产要素。开展全域土地综合整治，就是以土地政策为平台，以村土地利用规划编制为基础，促进“多规融合”在乡村落地实施，进一步破解农村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地这个宝贵的要素资源，为农村农业生产、村庄建设和产业发展优化空间布局，对各类各业用地实行精准配置，加快构建城乡要素平等交换体制机制，打通绿水青山转变为金山银山的通道。另外，乡村振兴需要有兴旺发达的产业作支撑，通过全域土地综合整治，建立农村三产用地分类管理办法，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障，可以提升农业产业链、价值链，激发乡村内生发展动力。

（二）加强耕地保护的重要手段

一方面，湖州市耕地后备资源目前已严重匮乏，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，迫切需要通过开展全域土地综合整治，拓宽补充耕地来源渠道，缓解耕地占补平衡压力。而且，通过建设性保护，加强农田基础配套设施和高标准基本农田等工程建设，有利于提高耕地质量和综合生产能力，构建以耕地为主体的生态景观格局。另一方面，湖州市农居点散乱化、耕地碎片化问题比较突出，这些都成为制约农业规模化经营的瓶颈。2017年底，湖州市耕地流转率仅45.36%，全市划定的180.02万亩永久基本农田中，共有图斑115859万个，每个图斑平均面积仅15.54亩。开展全域土地综合整治，能够整合永久基本农田、零星耕地以及其他宜耕土地资源，提高耕地质量和连片度，并对农地的分区、耕地的基本形态、田块的主要大小和方向、农地的流转进行引导，为农业适度规模经营和发展现代农业创造条件，从根本上促进耕地保护。

（三）推动土地利用方式转变的有效途径

根据调查，2017年湖州市土地开发强度已经达到16.57%，高于全省4.08个百分点。湖州市建设用地总量大、增速快和利用粗放、效率不高等问题十分突出，已经透支了资源环境容量。从土地利用现状看，一方面，人均耕地0.85亩，基本与联合国粮农组织划定的0.8亩警戒线持平，而且永久基本农田保护率高达81.58%，腾挪余地小；另一方面，农村居民人均建设用地面积大，达到297平方米/人，位居全省前列。在此大背景下，湖州市通过实施农村土地全域综合整治，推进存量建设用地整治利用，优化用地结构和布局，大有潜力可挖。

（四）优化传统土地整治模式的必然选择

传统的土地整治主要包括宜耕土地开发、建设用地复垦、农用地整理以及耕地的提质改造等。全域土地综合整治的内容则更为丰富，它以村土地利用规划编制为契机，对一个行政村或若干个行政村甚至一个镇的山、水、林、田、湖和村庄统筹实施综合整治，从而彻底破解过去整治“零敲碎打”、整治与利用“脱钩”、用地空间制约等问题。湖州市很多补充耕地后备资源图斑零散分布在房前屋后，必须与农房搬迁相结合才能实施。面对“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护新要求和新增建设用地逐年减量、占补平衡要求高的新趋势，急需走充分挖潜、可持续的全域土地综合整治之路，统筹农房建设、产业发展、公共服务、公益事业、基础设施、生态保护等各项用地。

三、实践基础

近年来，为提高农村用地效率、优化农村用地结构、促进城乡统筹发展，湖州市积极开展了农村土地综合整治工作，先后实施194个农村土地综合整治项目，在垦造耕地、旱地改水田、高标准农田建设及城乡建设用地增减挂钩等土地整治工作中积累了丰富的实践经验。结合工作推进，还建立健全了良好的工作机制：2010年市委市政府出台《关于深入开展农村土地综合整治工作加快推进社会主义新农村建设的意见》；2013年结合土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划，编制了《湖州市农村土地整治规划（2011-2020年）》，并出台了《湖州市本级农村土地综合整治示范项目资金补助暂行办法》；2015年出台了《湖州市人民政府关于进一步加强市区垦造耕地管理工作的若干意见》和《关于全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的指导意见》；2017年出台了《湖州市人民政府关于进一步加强市区耕地占补平衡管理的通知》和《湖州市人民政府办公室关于进一步加强市区农村土地综合整治的通知》。

湖州市农村土地综合整治工作取得显著成效，一直走在全省前列。一是获取用地指标。截至目前，获取补充耕地指标4.21万亩、城乡建设用地增减挂钩指标4.28万亩（约占全市同期计划指标的29.4%），占全省18.9%。其中，节余指标2.92万亩，平均节地率约68%。二是推动耕地保护。通过对散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地复垦和带开发模式，对田水路林村等进行综合整治，建成高标准农田3.12万亩。三是产生经济效益。产生的城乡建设用地增减挂钩指标（4.28万亩）和补充耕地指标（4.21万亩），如按现有市场交易价值约214亿元，实际投入约150亿元，平衡有余。四是改善人居环境。通过农村土地综合整治项目实施，全市建成社区和新农村120个，建筑面积791.35万平米，实现9万多农民居住向社区和中心村集聚，享受就地城镇化的红利。如吴兴区八里店南片项目对56个自然村进行拆迁复垦，形成紫金桥、永福和移沿山三大社区，保留改建2个历史文化古村落，改善了2720户农民的居住环境；在现代农业发展方面，建成了“万亩稻谷产业园、万亩果蔬产业园、万亩特种水产养殖园”三大现代农业产业园；此外，还规划了占地220亩、建筑面积20万平方米的标准厂房和5万平方米商贸用房，为壮大村级集体经济和农民创业增收留出了空间。

实践证明，通过大力推进农村土地综合整治，有效缓解了湖州市统筹城乡发展过程中的资源要素保障问题，极大地改善了农村人居环境，实现了农业增效农民增收，为经济社会可持续发展作出了积极贡献，同时也为湖州市开展全域土地综合整治工作奠定了良好的实践基础。

四、对策建议

通过调研，对湖州市各地上报的17个全域土地综合整治项目有了近距离接触，基本掌握了底数。这些项目涉及三县两区共17个乡镇、57个行政村，整治区域总面积30.27万亩。这些项目“域”的范围不一，有一个村、几个村甚至一个镇；整治方向不一，资源丰富型重在获取指标，古村落重在改善发展环境，城市周边重在城乡融合，等等。这17个项目目前有10个已完成村级土地利用规划编制，其余7个在编制中，但规划都没有通过审批。总体感觉项目都在推进，但不够迅速有力。无论是思想认识、规划编制、资金保障还是工作机制方面，都还存在一定的差距。为加快全市全域土地综合整治工作有序推进，提出如下工作建议。

（一）提高思想认识

通过宣传发动，让全市上下充分认识到，开展全域土地综合整治是实现由土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计，是解决农村用地碎片化、无序化、低效化的有力抓手，是基层对土地管理和发展用地及政策需求、渴望的积极回应，是对“千村示范、万村整治”的继承和发展，是实施乡村振兴战略的重要平台，是推动城乡融合发展的有效途径，是推进生态文明建设的重要举措。在实际工作中，要坚决防止“片面追求新增建设用地指标”“大拆大建、建新不拆旧”“政府大规模负债”“引入社会资本建别墅大院和私人会馆”等不良倾向，让全域土地综合整治始终走在促进乡村振兴、助推赶超发展的正道上。

（二）突出规划引领

要强化“多规融合”和规划引导，以村土地利用规划编制为基础，做好与整治区域内的生态规划、农业发展规划、美丽乡村规划、村庄布点规划、道路、水利专项规划等各专项规划的衔接，按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，促进土地资源要素有序流动，提升土地节约集约利用水平。要充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局，合理安排新增与存量用地供给结构和方向，有效保障美丽乡村建设、农村新产业新业态和一二三产融合发展用地。规划编制还要立足当地实际，注重保持农村风貌和本地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素，促进人地和谐发展。

（三）强化政策配套

开展全域土地综合整治，资金保障十分重要。要根据全域土地综合整治需要，进一步整合涉农工程项目支持，优先将农村生态环境整治、农业两区建设、美丽乡村建设、一二三产业融合发展、交通水利设施等涉农项目，安排在全域土地综合整治范围内立项，系统整合国土资源、农业、林业、环境、交通、水利等相关部门资源，提高推进农村土地综合整治资金和政策保障能力，实行统一规划、统一立项、统一施工、分别验收。要坚持政府主导和市场化运作相结合，进一步拓宽与国家政策性银行的战略合作，同时积极鼓励引入社会资本投资，多渠道加强资金保障，减轻财政压力。

（四）聚焦工作推进

全域土地综合整治工作是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，难度大，必须构建“党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动”的工作格局，以县区政府为主导，国土资源部门负责提供政策平台和业务指导，其他相关部门共同参与，合力推进全域土地综合整治实施。同时，全市面上要加快出台《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程行动方案》，明确相关考核办法，全面推进该项工作。当前，要紧盯前期申报的17个项目实施进度，争取今年底初显成效，发挥示范引领作用，为湖州市全面开展全域土地综合整治工作积累经验。在具体工作中，要坚持群众主体地位，凝聚群众智慧，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，调动农民的积极性和主动性，确保全域土地综合整治工作顺利推进。