深化司法体制配套改革落实司法责任制

_李邦友

党的十九大报告肯定了十八大以来确立的全面深化司法体制改革的方向，同时指出未来司法改革需要进一步解决的问题。报告提出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”深化改革，使司法责任制落到实处，需要开展以下几方面的配套改革措施。

一、进一步健全完善法官遴选与退出机制，确保法官队伍健康发展

司法责任制要全面落实，法官遴选的标准非常关键，只有德才兼备的优秀人才遴选为法官，法官责任制才能得到很好地落实。目前，各省法院遴选组织机构已经建立，遴选法官的机制初步建立，遴选法官的标准与程序体现了新时期法官办案要求与司法特性。但是，现在法官遴选存在法官来源渠道单一、遴选标准不够科学、遴选程序不够透明、任命机制不够健全的问题，需要进一步健全完善。

（一）拓宽法官遴选来源渠道

我国各地法官遴选基本上将法院内部工作人员作为唯一渠道，目前全国各级法院遴选了12万多员额法官，基本上都是从法院系统内部产生。而世界上不少国家和地区的法官遴选渠道是多元化的，有律师、检察官、专家学者等。

律师与法官属于职业共同体，只是视角和角度不同，发挥的职能不同。律师是从为当事人服务（刑事辩护与民事代理）等角度办理案件的，法官是从中立裁判的角度来审理案件的，但是他们在追求发现事实真相、案件处理公正的目标上是一样的。正是由于法官与律师属于职业共同体，很多国家规定担任法官的条件是任职一定年限的律师。如英国要求法官遴选需要任职满7年的律师。我国也有律师被遴选到部分法院工作任法官的情况，但都是非常态化的，没有形成制度机制。

检察官与法官不仅是职业共同体，更是遴选条件相同的司法官员，但是没有形成互通的遴选机制，出于交流任职的需要，也有法院领导到检察院任职或检察官到法院任职的。由于检察官与法官的遴选标准相同，互通的遴选机制建立起来应该容易得多。

法学教授等专家学者被遴选为法官在很多国家都是制度化的。例如日本要求最高法院裁判官必须有一定比例的法学教授。我国有些法院（包括最高人民法院）曾经遴选了一些专家学者担任法官，应该说我们在这方面有一些经验了，但是没有形成常态化机制。专家学者有很深厚的法学理论功底，在办案中可以发挥理论专家的作用，使办案更为科学公正。另外，法学教授通过办案，使理论与实践互动，可以进一步提高自身理论素养，丰富办案经验，具有积极意义。

（二）优化遴选标准与程序

遴选法官的机制应坚持公开公平公正的原则，做好以下工作。

1.向社会公告法官遴选名额、条件、程序等。在遴选前，应确定遴选法官的名额，包括来源于法院系统的法官助理、检察官、律师、专家学者等的名额数量。虽然我们认为法官遴选来源应多元化，但是来自于法院系统的、辅助过法官且有办案经验的人员应是主要来源渠道。由于遴选工作是由省法官（检察官）遴选委员会主持，省法官（检察官）遴选委员会应在遴选前一段时间向社会公众（互联网）公开遴选法官的名额、条件、程序，以便社会公众监督法官遴选，信赖法官遴选，支持法官遴选。

2.优化法官遴选标准。法官的能力水平决定其将来提供司法服务的水平，因此遴选法官的标准应该符合法官的职业水准。例如英国和日本都比较看重执业年限，英国规定律师从业7年以上可以遴选为刑事民事法官，日本规定判事补（候补法官，协助法官办案）需要10年才能遴选为判事（法官），律师也需要10年。当然这些都只是从执业年限上规定的，还有其他条件，如协助法官办案能力的考核、执业素养的考核、法学教授发表论文的水平、所持观点是否偏激、律师办理案件的能力与服务社会的能力等。

对于法官的学历要求很多国家都比较高，如日本是法科大学院毕业生（类似我国的法律硕士）才有资格参加全国的法曹试验（类似我国的司法资格考试），考试合格，还要参加2年的司法研修，才有资格做判事补，做判事补10年后才有资格遴选为法官。

需要特别说明的是，法官的道德素养非常重要，看问题是否偏激、是否脱离常人的认知水平也是法官遴选的重要标准。此外，法官的组织能力、听取社会各界意见的能力等也是法官所必 需的基本修养。

（三）建立法官员额退出机制

法官实施员额制度可以让优秀的法官进入法官员额，但是经过一段时间的办案，有的法官可能无法胜任自己的工作，或者受到处分（包括惩戒处分），需要退出法官员额，让有能力的新人进入，确保法官人才新旧更替。建立法官员额退出机制，哪些入额法官需要退出，这是需要认真研究的。为确保法官独立审判原则不被轻易破坏，应从严掌握法官员额退出标准。从国外的实践看：一是受到刑事犯罪处分（被判处刑罚）的；二是利用职务之便受贿的（不论数额大小）；三是实施了与法官职务显著不相称的行为；四是故意篡改案件证据、堙没证据，制造冤错案件的，违法审判案件，造成审判工作较大损害的，被法官惩戒委员会除名惩戒的；五是法官因违法违纪，被除名惩戒的。另外，法官因组织调动或身体原因自愿离开审判岗位的，也应允许其退出法官员额。

二、进一步建立健全法官责任追究办法，建立科学的法官惩戒体系

现有的法官责任追究规定主要是沿用国家公务人员的责任追究办法，没有体现法官这一特殊群体的责任追究。最高人民法院于2015年发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）第四部分规定了“审判责任的认定与追究”，从比较原则的情况下规定了三方面的问题，一是审判责任的范围，二是审判责任的承担，三是违法审判责任的追究程序，将法官的审判责任限定于审判责任范围，应该说体现了法官责任追究的重点。但是将法官责任追究与惩戒仅仅限于法官的审判责任范围，似乎又太窄了。实际上，法官惩戒与追究责任除了审判责任外，还应追究法官利用审判权作出的显著不符合法官职业的行为，如利用审判职权猥亵、强奸当事人，利用审判权要求当事人为自己做的与审判无关的行为（包括请吃、请娱乐等）买单等。具体来说，应建立健全法官责任追究办法与惩戒制度体系。

（一）建立健全法官违法审判行为的范围

三大诉讼法规定了法官审判应遵守的诉讼程序，是判断法官违法审判的重要标准。但是有些违反诉讼程序的行为并不当然产生冤错案件，或者只需要指出纠正即可，而一些重要的违反诉讼程序的行为就有可能导致冤错案件的发生，或者有产生冤错案件的重大嫌疑，这就需要选定或者确定哪些违法审判行为需要追究责任或者进行惩戒。《若干意见》第26条规定了部分违法审判行为：（1）审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；（2）违反规定私自办案或者制造虚假案件的；（3）涂改、隐匿、伪造、偷换和故意损毁证据材料的，或者因重大过失丢失、损毁证据材料并造成严重后果的；（4）向合议庭、审判委员会汇报案情时隐瞒主要证据、重要情节和故意提供虚假材料的，或者因重大过失遗漏主要证据、重要情节导致裁判错误并造成严重后果的；（5）制作诉讼文书时，故意违背合议庭评议结果、审判委员会决定的，或者因重大过失导致裁判文书主文错误并造成严重后果的；（6）违反法律规定，对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释的，或者因重大过失对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释并造成严重后果的；（7）其他故意违背法定程序、证据规则和法律明确规定违法审判的，或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的。对于第（7）其他故意违背法定程序、证据规则和法律明确规定的违法审判行为，可以采取列举的方式健全。

（二）违法审判的认定程序与机构

违法审判行为的调查机构与裁判机构分立，是世界上多数国家的做法。违法审判行为的调查机构是高级法院的监察机构。违法审判行为首先由高级法院的监察机构调查取证。监察机构调查期间应对法官停职并保护法官。如果通过调查，法官不存在违法审判的问题，那么其停职调查期间被取消的待遇还需要恢复。反之，如果监察机构认为法官存在违法审判的问题，则会提出建议，由省法官（检察官）惩戒委员会对拟认定违法审判的法官进行审理，允许拟被惩戒的法官陈述、举证、申辩。法官（检察官）惩戒委员会根据审理，依照《法官法》关于惩戒事由的规定，依法惩戒法官。由于《法官法》关于法官的惩戒规定非常原则，惩戒的程序基本没有，惩戒的机构还未规定，所以，有关法官惩戒的程序、惩戒的机构以及惩戒的方法均需要《法官法》修改增设，或者制定专门的法官检察官惩戒法，详细规定惩戒的程序与处罚措施。

我国各省自治区直辖市建立法官（检察官）惩戒委员会，有的是法官（检察官）遴选委员会履行其职责，有的是另外组建，但是都超脱了法官任职的单位，应该说独立于法官、检察官原任职的法院、检察院的惩戒机构惩戒，具有相当的公正性。对于惩戒机构惩戒法官的程序，有些国家或地区借鉴于诉讼程序，有的干脆就叫惩戒法庭，如日本法官惩戒机构就是设于国会的法官惩戒法庭，而台湾为法官职务法庭。

此外，法官惩戒结果应向社会公开，接受社会监督，同时也警示全体法官。

三、落实法官待遇和进一步提高法官保障标准，确保法官公正司法

在严格追究法官违法办案责任的同时，还应提高法官的待遇与保障措施。本轮司法改革将法官检察官作为特别公务员（有别于一般公务员的工资待遇）已经为中央全面深化改革领导小组以文件的形式确定，工资待遇也高于一般公务员标准。在经济待遇方面，法官的优越性开始显现，但仅仅在经济待遇方面体现法官的优越性是不够的，还需要给予法官履职保障。具体而言，包括以下内容。

（一）人身安全特别保障（包括法官的近亲属）

法官裁判处于中立地位，就民事、行政案件而言，处于对立双方当事人矛盾的焦点（中心），就刑事案件而言，处于认定犯罪是否成立、成立后适用何种刑罚惩罚的问题，利害关系各方对于裁判结果很难全面认同，出气口就发泄在法官身上，较轻的就威胁法官及其家属，严重的就对法官及其家人实施暴力。因此，《法官法》全面修订时应增加保护法官及其家属人身安全的特别保障措施内容。

（二）法官审判不受违法干预

2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，详细规定了领导干部不得干预法官审判活动的具体措施。但是这个规定是以中央文件与政策规定的形式出台的，没有形成规范性文件，即没有进入法律（如《法官法》）、司法文件（如“两高”的司法解释等司法文件）中，稳定性不够，下一步应结合中央文件精神，修改《法官法》或者制定具体的司法文件，在审判流程中防止来自任何人、任何单位的对审判活动的不当干预，甚至还应规定对一些干预行为进行处罚。

（三）法官晋升应不受不正当的阻拦

法官的晋升不受不正当的阻拦，主要指法官因为坚持独立审判而得罪了其他能够影响自己晋升的人而遭到的阻拦，导致法官以后不敢独立审判。长此以往，司法责任追究就会落空。司法责任要落地生根，需要法官充分发挥主观能动性，敢于独立裁判，晋升不受任何不当干预。世界上很多国家法官的晋升采取自然晋升（即考核合格，满一定年限就晋升），去除法官晋升的后顾之忧，司法责任落实相对就容易些。