供给侧改革背景下地方政府财力变化及其面临的财政风险分析

胡欣然　雷良海

[摘要]供给侧改革背景下，由于我国经济增速放缓以及“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”政策的实施，地方政府面临着新的财政风险。文章首先分析了供给侧改革实施给地方政府财政带来的新变化，包括：财政收入增速放缓、财政支出刚性增长、融资成本上升；其次考察了这些新变化可能产生的地方债务风险、PPP项目融资风险和地方财政部门行政风险；最后针对这些财政风险提出了相应的政策建议。

[关键词]供给侧改革；地方政府；财政风险

[中图分类号]F812，7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2018）04-0086-05

2016年以来，供给侧改革逐渐成为舆论界和学术界热议的话题，纵览现有供给侧改革相关主题文献，多集中于讨论供给侧改革是什么、供给侧改革能带来什么的好处、如何实施供给侧改革这3个方面。除了以上3个方面外，有部分文献分别从企业和银行的角度分析了供给侧改革在去杠杆、去产能、去库存过程可能产生的经营风险和金融风险，很少有文献从政府财政管理的角度对政府在供给侧改革中可能面临的财政风险进行深入讨论。而在我国现有的财政体系中，由于地方政府存在财权与事权不匹配、财政资金使用效率低、地方政府债务规模大、债务透明度低等问题，导致地方政府发生财政风险事件的概率较大。因此，在供给侧改革背景下，面对我国新的社会经济变化情况，有必要重新审视地方政府的财政风险问题，考察由地方政府财力变化所产生的财政风险的演变趋势和供给侧改革下带来的新的财政风险，并寻求化解路径。

一、地方政府财政风险的界定

我国学术界针对财政风险问题的关注始于20世纪90年代，国内学者从各自研究角度对财政风险进行了定义。梁红梅（1999）认为财政风险是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性。岳树民等（2000）则认为财政风险是引发财政危机的一种可能性，财政风险源于“财政困难”，这种“财政困难”由财政收入增长惰性和财政支出增长刚性合力形成。刘尚希（2003）认为政府是一个双重主体：既是一个经济主体，也是一个公共主体，不同主体承担不同风险，财政风险是“政府拥有的公共资源不足以履行其承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性”。吴俊培等（2012）与刘尚希持有相似观点，认为财政风险并不仅仅是财政部门的风险，而是各种社会风险在财政上的集中反映。

本文从财政本身出发来定义地方财政风险，重点考察由供给侧改革实施所带来的地方财政收支变化引发的风险问题。因此，将地方财政风险定义为在地方财政系统运行过程中，因受系统内、系统外各种不确定性因素的影响，造成地方财政系统运行出现问题，导致地方政府无法履行职能的可能性。

二、供给侧改革背景下地方政府財力新变化

“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是2016年以来我国供给侧改革的五大任务，为了配合供给侧改革顺利进行，我国政府施行了积极的财政政策。在我国经济增速持续放缓的经济环境下，我国地方政府的财政也发生了新的变化，具体表现在以下几个方面。

1，“降成本”需要政府减税降负政策支持从而导致短期内地方财政收入增速继续下滑

“降成本”是目前供给侧改革的5大任务之一，企业的经营成本主要包括原材料成本、税收成本、制度性交易成本、用能成本、人工成本（含“五险一金”费用）、融资成本、物流成本，这些成本都受到政府税收政策和财政支出政策的影响。中国财政科学研究院“降成本”课题组在对8000余家企业成本数据进行研究分析后认为，由政府决定的成本应该是供给侧改革“降成本”的一大重点（刘尚希等，2016）。

地方财政收入主要由地方本级财政收入、中央税收返还和转移支付两部分组成。从结构上看，在过去10年地方本级财政收入占地方财政收入的比重稳定在60%左右，剩余地方财政收入来源于中央税收返还和转移支付。地方本级财政收入分为税收收入和非税收收入，通过对2010年至2016年地方本级财政收入的统计分析可以发现（如表1所示），地方本级财政收入以税收收入为主，其中增值税和营业税相加占地方本级财政收入的比重一直以来都超过1/3。随着2016年6月我国“营改增”全面实施，增值税收入成为了地方本级财政收入的第一大来源。从地方财政收入的增长速度上看，如图1所示，2007年至2016年这10年间地方财政收入的增长速度呈现下降趋势，其中2016年地方财政收入增速仅为6，18%，这是1994年我国实施分税制改革以来增速最慢的一年。进一步考察2007年至2016年地方本级财政收入增速，地方政府税收收入增速出现明显下滑，特别是2016年增速仅为3，24%，这说明2016年以来我国政府推出的减税政策对地方政府税收收入产生了明显影响，而地方政府非税收入在过去10年增速波动较大，但每年基本能维持10%以上的增长速度。

2017年上半年以来，我国政府已出台了6项减税政策，第一项减税政策是继续推进营改增，简化增值税税率结构，降低农产品、自来水、天然气等资源的税率，这项政策的推出将在一定程度上降低企业原材料的使用成本，减轻企业负担，但同时意味着作为地方本级财政收入第一大来源增值税收入将会受到影响：此外有4项减税政策是对所得税进行减免，这将对地方本级财政近50%的税收收入产生影响。根据现有测算，这些减税措施实施后，预计全年将再减轻各类市场主体税负超过3800亿元人民币。与此同时，我国中央政府累计取消了41项行政事业性收费，而各个地方政府也根据当地情况取消了部分行政事业性收费，这也将使得地方政府的非税收入受到影响。我国政府出台的一系列减税降负政策有利于降低企业的生产成本，但同时也意味着地方政府财政收入会受到负面影响，地方财政收入增长速度将在短期内继续下滑。

2，“去产能”“补短板”使得地方财政支出面临更多刚性需求

如图2所示，2016年我国地方财政资金投入占比较大的几个领域分别是教育与科技、社会保障和就业、农林水事务、医疗卫生，其中地方财政对于教育与科技的投入占比最大，达到19，02%。从地方政府财政对各领域投入增速来看，2008年至2016年，一般公共服务支出增长速度出现明显放缓，而地方财政针对教育、医疗卫生、社会保障这几个领域的支出一直保持着较高的增长速度（见图3）。当前，供给侧改革制定的“三去一补一降”的目标也对地方财政支出带来了新的挑战。

一方面，由于产能过剩已经成为我国实体经济最大风险之一，钢铁、水泥、焦煤、化纤、电解铝和平板玻璃这6个领域是我国产生过剩的重灾区（刘安长，2016），而这些领域内的企业多属于劳动密集型，政府实施的“去产能”政策将导致这些企业出现减产、破产或重组，这将不可避免地出现一定规模的失业人口，为了保证社会稳定，就需要地方政府拿出更多的资金用于社会保障和就业领域。

另一方面，我国农业存在粮食供应高度依赖进口的短板，制造业存在高端供给、创新能力、质量品牌、节能环保、实用人才不足等短板，服务业在公共服务、基础服务等方面存在短板，社保制度存在最突出的短板是养老金制度不健全（綦鲁明，2017）。供给侧改革提出的“补短板”目标意味着地方政府需要在这些领域更好发挥政府作用，通过继续对农业、教育、科技、社会保障这些领域的财政投入，促进产业和产品结构调整，把这些领域的短板补上。由于这类地方财政投入多属于民生领域的刚性支出，未来这些领域的投入比例只会增加不会减少。因此，地方财政支出在“去产能”和“补短板”任务的影响下将面临着更多刚性需求。

3，地方政府融资难度进一步加大，去杠杆政策导致地方政府融资成本进一步提升

地方政府融资平台曾是解决地方政府投资项目资金缺口的一个重要工具，地方政府对其承担的债务存在隐性担保，导致其存在过度投资、负债率高、运营效率低下、透明度低等问题，从而使得地方政府面临巨大的财政风险和金融风险。为了化解地方融资平台所产生的这些风险，国家通过修改《预算法》，取消了禁止地方政府发债的规定，随后国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将管控着力点从平台债务转向政府性债务。国家出台一系列法规文件的目的是通过加强对地方政府性债务的管理，逐步剥离了地方融资平台政府融资的功能，推动地方融资平台向公司化、市场化转型。

随着地方融资平台逐步从政府公共基础设施建设融资工具的角色淡出，为了解决地方政府在公共基础设施建设出现的资金缺口问题，中央政府开始大力推广PPP模式融资。虽然中央政府希望通过鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报的方式来减轻地方政府公共财政举债压力，但实际落实情况不是特别理想。

截止2017年6月，我国共有13132個PPP项目被纳入全国PPP综合信息平台项目库，投资总额达16，4万亿元，而进入执行阶段的项目数为2035个，投资额约为3，67万亿元，项目执行率仅为15，5%。造成PPP项目执行率较低的原因除了目前我国法律制度体系不完善外，项目收益率偏低也是难以吸引到社会资本参与的一大因素。根据统计，目前在已入库的PPP项目中有35，13%是市政工程项目，12，62%是交通运输项目，6%是生态建设和环境保护项目，这些项目以提供公共产品或准公共产品为主，从而造成项目的前期一次性投入资金大，回收期长，收益率低的局面。以交通运输业项目为例，交通运输业所属地方企业的总资产报酬率全行业平均值为1，2%，这一收益率要低于目前1，5%的一年期银行定期存款利率。因此，为了能够吸引到社会资本参与公共项目，地方政府需要对项目进行一定的补贴，而在供给侧改革背景下，地方政府已经面临着较大的地方财政收支矛盾，地方政府很难拿出充足的资金来对PPP项目进行补贴，这就造成地方政府的融资难度进一步加大。

另一方面，国家正在实施“去杠杆”操作，货币政策日趋稳健，广义货币（M2）供应量同比增速持续回落，反映在资本市场的结果就是市场利率逐步上升，从而造成地方政府通过债务进行融资的成本上升。

三、供给侧改革背景下地方政府面临的潜在财政风险

通过以上分析可以发现，在供给侧改革背景下，我国地方政府财政收支矛盾可能进一步加剧，加之地方政府融资难度加大，造成地方财政资金捉襟见肘，这将引起一系列的地方财政风险，具体表现在以下几个方面。

1，地方政府债务风险

地方政府债务本质上是地方政府在为了促进地方社会经济发展而对财政资金进行的一种跨期配置。地方政府投资建设的公益性项目往往具有前期投资规模大，投资回收期长的特点，通过债务融资的方式在解决当期建设期大量资金需求的同时，也增加了地方政府未来的财政负担。如果项目的投资回报能够较好地覆盖未来的资金需求，实现项目自负盈亏，则地方政府适度举债对于推动当地经济发展具有积极意义：但如果地方政府当期举债规模过大，而项目投资收益低于预期，则会出现未来现金流无法覆盖资金需求的情况，这会严重影响未来地方政府的现金流，形成地方政府性债务违约风险。

蔡宁、刘勇（2017）以地方政府预算约束恒等式为基础，运用2012年审计署公布的审计数据，对我国“十三五”期间省级地方政府的政府性债务规模进行了预测，其研究结果表明我国地方政府在2017年政府性债务规模将达24，66万亿元，此后每年将保持6，5%左右的增长速度，到2020年地方政府性债务规模将达29，7万亿元。地方政府性债务规模的不断增长意味着地方政府每年需要承担巨额的利息外，还要通过债务融资获得资金流入，这样会使得债务风险不断累积。通过前文分析可知，在供给侧改革背景下，地方政府已面临财政收支缺口扩大的压力，如果地方政府性债务规模的持续增长将进一步加大地方政府的偿债压力，导致地方政府债务风险加大。

2，PPP模式融资产生的项目风险

PPP模式提出的目的是为了解决地方政府融资难，化解地方政府既有债务风险。理想状态下，PPP模式如果能够成功推广实施，可以将地方资产负债表中的债务“出表”，实现地方政府资产负债表“缩表”；同时，通过引入社会资本能够对项目资金的使用起到一定监督作用，提高政府财政债务透明度和财政资金使用效率。但从现在的实施情况看，PPP项目融资也蕴含着大量项目风险，这些风险会逐步转化为财政风险。

首先，政府PPP项目库中的项目并非所有都适合通过PPP模式进行建设和运营，根据亚洲开发银行对PPP项目的追踪和分析，社会资本有投资意愿的PPP项目的内部收益率应超过7%至8%，但目前我国银行长期借款利率为4，9%，地方债券的利率也在4%左右，这就使得地方政府的项目融资成本高于直接融资成本，如果强行推进PPP项目融资，反而会加重地方政府的财政负担，诱发地方政府财政风险。

其次，PPP项目融资可能导致地方政府债务隐性化，使得地方政府性债务风险被隐藏。当前我国对各级地方政府性债务实行上限管理，但地方政府能够利用现行政府债务统计方式不足，通过设计特定的PPP项目模式将地方政府性债务转移出地方政府资产负债表，从而隐藏政府性债务，达到突破地方政府债务上限的目的。在实践中，一些私人部门在参与PPP项目时存在“明股实贷”的现象，即通过与政府签订股权回购协定，要求政府在项目投入运营后的一段时间内将私人部门持有的股份进行回购。这种方式使得政府和私人部门无法实现共担长期风险，一旦私人部门从PPP项目中抽身，地方政府将承担整个项目的运营风险。如果出现集中回购的情况，地方政府的隐性债务风险将会在短时间内出现大量累积。

再次，在PPP项目中，地方政府倾向于借此向社会大众提供公共产品或服务，而私人部门则更看重项目是否可以获得利润回报，这种地方政府和私人部门的利益倾向不同，会导致私人部门借助PPP模式侵占公共部门利益的风险出现。在一些情况下，地方政府通过各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价来吸引私人部门参与项目，这样做必然会导致地方财政负担加重。

3，地方财政部门行政风险

在供给侧改革背景下，地方财政部门的行政风险主要表现在以下两个方面：一是地方财政部门不按照新《预算法》和《政府信息公开条例》等法律法规对有关地方政府财政数据进行公开，导致上级部门和社会群众无法了解地方财政的真实运行情况，在信息不对称的情况下对当地财政情况做出错误判断。二是由于我国地方财政收入增速明显放缓，地方财政支出增速加快，地方财政资金缺口出现扩大，有些地方政府为了弥补财政资金需求缺口，可能存在违反新《预算法》规定，对地方财政和税务部门下达收入指标，将明收改为暗收、收费改为罚款、更换收费名目、或将收费权利转给下属或关联单位：这些行为的出现将对地方政府的信用产生影响，不利于当地政府发行债券。

四、化解潜在财政风险的政策建议

虽然供给侧改革给地方政府带来了诸多财政风险，但改革也为地方政府化解财政风险创造了一定条件，地方政府应抓住供给侧改革的历史机遇，从以下几个方面人手化解地方财政风险。

首先，地方政府应完善财政风险的测评体系，对我国地方政府的赤字率和政府债务负债率警戒线进行科学合理的测算，划定财政赤字率和政府债务负债率上限值，并严格执行这一标准。目前，在讨论我国财政赤字率和负债率是否到达警戒线时，多以欧盟《马斯特里赫特条约》中设定的财政赤字率3%和政府债务负债率60%为依据，这一数值仅是特定时期、特定环境下各方博弈的产物，为的是促进欧盟各国经济融合及自身发展建设。我国各地的地方政府所处的地方经济环境不同，有的地方经济发展较好，地方财政能够承担容忍较高的财政赤字率和政府债务负债率，有的地区经济发展欠佳，当地政府财政在出现很低财政赤字率和政府债务负债率时就可能发生财政风险。通过制定科学合理的财政赤字率和政府债务负债率测算体系，可以在一定程度上化解地方政府性债务的违约风险。

其次，尽快建立地方主体税源，增加地方财政收入。我国在1994年进行的财税体制改革主要是在财政收入方面对中央和地方的收入进行重新分权，中央政府的财政收入得到了大幅提升，但在财政分权方面，地方政府仍然承担着主要的支出责任。财权与事权不匹配造成了地方政府财力不足，不得不通过地方融资平台和土地财政獲得项目建设资金，这也是地方政府发生财政风险的一个重要根源。因此，在供给侧改革过程中，有必要根据地方政府的财政支出责任重新划分中央政府和地方政府的税收归属，调整共享税的分配比例，从供给侧增加地方财政的资金流入，使得地方政府的财权与事权相匹配，降低地方政府的收支矛盾。

再次，规范地方政府部门的行政执法行为，划定地方政府在供给侧改革中的作用边界。供给侧改革的主旨是尊重市场规律，利用市场这只看不见的手优化资源配置，实现优化供给结构的目标。中央政府已经为供给侧改革进行了顶层设计，地方政府应明确自己在供给侧改革中所扮演的角色，遵循中央政府制定的法规政策，恪守自己的作用边界，在地方财政管理中做到不越位、不缺位、不错位，以此降低地方财政部门的行政风险。

（责任编辑：李萌）