缅北动荡局势下我国边境安全应对刍议

梅英 彭海林

[摘要]缅北动荡局势下，我国中缅边境地区面临传统安全与非传统安全双重威胁。从前期系列缅北冲突导致的问题处理经验看，我国中缅边境地区安全应对体系建设在预防意识的主动性、应急制度的协调性、应急体系的系统性方面仍有待进一步提升。立足中缅边境地区安全问题的特殊性，其应对可从立足跨境民族众多的实情主动应对、立足边境安全事件的复杂性系统应对、立足边疆经济的落后性持续应对等方面予以加强。

[关键词]边境安全；国际关系；地缘政治；缅北；中缅边境

中图分类号：C957文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2018）04-0064-07

中国与缅甸之间复杂的地缘政治因素，使得两国发展具有高度关联性和相互依存性。历史上缅甸有关国家安全战略的择取、国家政治体制的转型、国家治理的外溢效应，都不可避免地对我国西南边境安全与稳定带来影响。近年来，在多方面因素共同作用下，缅甸军政府与缅北民族地方武装之间冲突不断。“城门失火、殃及池鱼”，缅北地区持续不断的武装冲突给我国西南边境地区社会和平与稳定带来了严重威胁。缅北动荡局势下，如何应对中缅边境地区随时可能发生的安全问题成了一项亟待解决的现实课题。基于此，本文在总结目前理论关注现状的基础上，对该问题略作探讨，以供各界参考。

一、边境安全及缅北局势理论关注综观

边境问题是一种敏感的政治地理现象，自冷战结束以来一直是政治地理学研究的热点问题之一。边境安全作为边境问题的一个重要组成部分，二战以来也得到了世界各国的普遍关注。至今，“国外边境安全研究经历了由边界线的演化和变动到将边境作为一个不同社会空间交流的场所、再到关于人类实践活动在空间上的构成和再现的差异研究，经历了由线到场所、由场所再到内部主体的过程。”[1]具体而言，可以划分为如下三个发展阶段：第一阶段，冷战时期的传统安全研究。该阶段，学者主要关注军事威胁以及国际安全威胁要素，核心主要聚焦于核威慑，研究内容集中于边界纠纷之上。第二阶段，冷战结束到“9.11”之前非传统安全研究。该阶段，学者主要关注边境重构问题，以及在边境开放后续涉及的信息安全、资源安全、经济安全及生态安全等问题，内容囊括杀伤性重大武器扩散、毒品、非法移民和跨国犯罪等；第三阶段，“9.11”之后至今的边境安全研究：关注传统安全与非传统安全交织、转化关系。如何在经济全球化和区域一体化背景下，协调边境贸易有效开展与边境安全措施实施之间的矛盾是其研究焦点。如今，国外对于边界（boundary）、边疆（borderland）、边境（border）、边境地区（borderregion）以及国境（frontier）等相关概念，已有大量理论研究成果。在此基础上，政治地理学家巴瑞布赞曾从国际关系视角对边境安全进行过深入探讨。[2]结构主义认为：边境安全是一个建构过程，在边境区域活动的群体同时也是边境安全的主体，他们活动的频度与边境安全内容的复杂直接相关性，呈现相互加强关系。地理学家认为，边境安全涉及安全政策的实施、贸易、跨境文化和社会建构等环节。建构主义也从边境文化和身份重构角度，对边境安全进行了评价。此外，政治地理学家还针对恐怖主义与边境安全问题开展了系列研究，在如何防恐方面进行了探讨，提出了“精明边境”方案。[3]

相较国外，我国边境安全研究起步较晚，学科及机构较为分散，多和边疆、民族问题联系在一起。边境安全问题主要针对边疆民族地区、跨境区域进行，研究内容主要关注边境民族地区“和平跨居”问题、贩毒和走私问题、“三股势力”问题、宗教势力和泛民族主义问题、跨境人口流动问题等。目前，周平、陈霖、徐黎丽等学者对于“边疆”“边疆问题”“边疆治理”问题持续进行关注，[4-9]邢玉林、馬大正、方铁等学者对于“边疆学学科”建设等问题也持续开展着探讨。[10-14]立足我国“边疆”与“民族”相关现实，学者认为影响我国边疆安全的因素包括民族关系、宗教问题、跨境人口流动、跨境民族、文化渗透等。[15-18]在此基础上，有学者分别对冷战后我国西北、西南边疆面临的传统安全及非传统安全问题，以及国际、国内影响因素进行了梳理。学者认为，与当前世界“边疆”从显性“疆域”向隐性“文化”“利益”转变相关，我国与民族问题交织在一起的边疆安全问题日渐严峻。对此，应加强政治、经济、军事、文化边境安全战略建设。[19-21][17]

针对近年来缅北动荡局势对我国中缅边境地区带来的安全挑战问题，我国已有相关学者进行过关注并且取得了一定成果。钟智翔、李晨阳等学者曾专门对缅北民族地方武装发展史进行了系统梳理，[22]如较具代表性的佤邦联合军，郭锐、刘璇曾进行过讨论；[23-24]克钦独立军，赵美燕（SENGNWE）、王欢欢等人曾进行过梳理；[25-26]果敢同盟军，张伟玉曾进行过研究。[27]上述缅北民族地方武装的民族主体、创立过程以及现状，均有人不同程度进行过关注。此外，缅北民族地方武装与政府军之间的冲突根源以及未来关系，赵美燕（SENGNWE）曾从内部族际关系、[25]胡志丁曾从外部地缘政治做了详细分析。[28]对于近年来发生的果敢、克钦冲突对云南中缅边境地区的影响，于海利、孟娜等对其难民问题，[29-30]熊理然、李晨阳、罗圣荣等对安全问题进行过关注。[31-34]学者认为，缅北处于动荡局势与缅甸国内长期的民族矛盾、政治局势以及外部势力介入等都有很大关联，其背后隐约可见大国的博弈。缅北局势的变化，对我国西南地区的安全提出了新的挑战。

客观而言，目前国内外已有的相关研究成果，已为客观分析缅北动荡局势下我国中缅边境地区安全应对探讨奠定了良好的基础，值得肯定。但是，研究成果总体上记录、总结和描述既有史实者多，而联系的和整体的分析把握者少，至于如何建立有效的预警机制或应对体系，则极为缺乏。在缅甸国内族群冲突短期内无法解决、缅甸成为全球主要力量博弈的前沿阵地、边境问题成为西方国家牵制中国发展的主要手段的背景下，缅北武装冲突对我国西南边境安全带来的威胁或将长期存在。如何理性分析缅北动荡给我国中缅边境地区安全造成的威胁，在此基础上合理构建高效实用的安全应对体系，仍需予以高度重视。

二、缅北冲突对我国边境安全影响及前期应对回溯

缅北动荡局势下，我国边境地区传统安全与非传统安全均面临严重威胁。具体来讲，表现在如下两个方面：首先，就传统安全而言。缅北冲突使我国边境地区面临如下威胁：其一，领土主权受犯。由于领土接壤，缅甸军机及战事稍有不慎便可能越境，侵犯我国国家主权和领土完整；其二，民众生命财产受威胁。战火近在咫尺，中国边境沿线人民的财产和生命安全受到严重威胁；其三，恐怖威胁加重。境外不明身份人士极有可能趁乱混入我国境内，给我国带来恐怖袭击威胁。其次，从非传统安全来说。缅北冲突导致了如下问题：其一，跨境人口流动。数以万计的缅籍群体涌入边境地区，导致人道主义危机，使中国陷入复杂的外交困境；导致众多“三非”人员流动至中国，非法婚姻、非法移民增多，人口安全问题凸显；其二，跨境犯罪。缅甸民族地方武装成员及不法分子趁乱混入中国境内，他们极易获得枪支弹药、大多从事毒品交易，极有可能导致跨境犯罪问题；其三，认同安全。别有用心人士以民族、历史、疆域、宗教为题，离间民众国家认同并试图挑起战争、实施宗教渗透，企图分裂中国；其四，跨境疾病传播。仓促入境的难民及其带入中国的牲畜可能导致疫情疾病传播，吸毒者及滞留边境的艾滋病患者可能导致病毒传播蔓延；其五，经济安全。冲突导致中国在缅投资利益受损，影响边民正常经济贸易收益。

以2009年缅北“8.08”事件为例，其发生后给我国边境安全带来了诸多威胁。8月8日，果敢同盟军与政府军发生冲突，当天约有10000多名果敢民眾涌入中国镇康的南伞口岸避难；8月8日至9月2日期间，共有边民62694人次涌入镇康县；“8·08”期间，累计堵截驱逐大牲畜15320头，原地隔离和强制免疫接种10825头，在镇康县危险区强制免疫接种15778头；8月28日，三枚炮弹从缅甸落入中国境内造成中国平民1人死亡数人受伤；8月8日至9月2日期间，共有29发炮弹落入镇康县南伞镇硝厂沟、国门至刷布厂一带，但未造成人员伤亡；8月29日，2000余名放弃抵抗的果敢民主同盟军官兵先后撤入中国云南一侧的镇康县南伞镇和耿马县清水河；“8.08事件”结束后，定居于果敢并从事跨境贸易的三万华侨战争过后几乎全数撤离果敢，我国边境沿线枪支弹药及毒品广为流散，边境村寨社会治安问题突出；“8.08事件”结束后，原定于9月份开工的中缅油气管道项目推迟，中国、缅甸、美国三国之间的关系变得微妙。①上述系列事实表明，缅北地区一旦发生武装冲突，我国边境地区无论传统安全还是非传统安全均可能面临严重威胁。

立足以往处置经验，我国针对缅北冲突可能导致的边境安全问题也加强了应对体系建设，制定了系列应急预案并在现行管理体制下划定了具体负责部门。客观而言，这些应急预案在我国处理缅北冲突导致的连带效应问题中确实发挥了重要作用。如，缅北2009年“8·08”和2015年“2·09”事件发生后，我国边境城市镇康县迅速按照原定应急预案及省、市各级指示精神，组建工作机构、成立领导班子、制定《工作方案》、完善《工作预案》，抓实边境维稳处突工作，认真落实“党政军警民联合、县乡村组联动”的边境维稳处突工作机制，将冲突导致的不良影响减至最低。毋庸置疑，正是由于防患于未然的安全应急体系存在，上述工作才得以有条不紊开展，缅北冲突不良后果才得以降至最低。然而，如果将边境安全应对体系建设根据事件发生阶程划分为预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个子体系，结合前期处理实况分别进行剖析后可以发现：我国中缅边境地区安全应急体系建设仍存有需进一步完善之处。具体而言，包括如下几个方面：

其一，事前预防主动性。中缅边境地区地处我国西南边疆地区，属于国家政治、经济、文化、交通传导末梢，区位边远、经济落后、信息传送缓慢；加之，中缅多年处于亲密无间的“胞波”关系之中，我国对缅政策近年来仍处于理想主义状态。在他国介入导致中缅关系发生微妙变化的背景下，我国西南边境安全应急体系建设预防主动性明显欠缺。总体而言，安全应急体系并未能满足其中缅边境安全特有的社会风险叠加性、民族宗教敏感性、利益分化复杂性、地缘问题跨国性、安全生态严峻性等多元复合性特征需求。如，缅北“8·08”和“2·09”事件发生后的第一时间里，我国中缅边境地区并未启动难民救助的应急预案。缅北边民大量涌入中国镇康县后，开始多以私人投亲靠友为主；后期，我国慰问指挥部启动临时集中安置工作后，入境的缅北边民才相对集中到了安置点。据统计，2009年8月8日至9月2日，镇康县共2966户农户接纳、安置缅北边民17793人，户均安置6人，平均每户安置17天。南伞镇营盘村有395户农户1953人，该村有240户接纳安置难民，户均12人，最多的51人，安置总数2884人，已超过全村总人口近千人。①此种局面的发生，一方面存有极大隐患，另一方面其实也从侧面说明我国边境安全应急体系在事前预防主动性方面仍存有待提升之处，

其二，监测预警实效性。众所周知，边境安全涉及社会公共安全各方各面，无论信息收集还是事件处理均需多部门协同处理。然而，按照现行政策规定，划归社会公共安全的边境安全事件，发生之时由政府成立统一指挥的临时机构处理，结束后临时机构随之解散，日常监测分由各业务部门负责管理。由于边境安全事件发生具有随机性、小概率性，日常监测状态下多数管理部门处于“马放南山”“刀枪入库”状态。总体而言，监测预警机制极为松散，更大程度上只是一种组织形式。大量公共安全应急所需的基础信息缺乏，加之防患意识和危机意识的缺乏，边境安全应急体系的监测预警机制其实并未真正起到应有的减灾、防灾效用。如，2013年1月3日，缅甸克钦地区爆发武装冲突。时隔17天后的1月20日，我国才成立了云南省德宏州那邦前线边境维稳指挥部、启动涉外突发事件应急预案，对相关难民事务进行系统处置。[35]再如，2009年8月8日，缅甸果敢地区发生武装冲突，时隔22日后的8月30日，云南省公安厅方才召开新闻发布会，通报大规模缅甸（果敢）边民涌入云南事件，应对社会各界的各种质疑。上述两次缅北武装冲突事件发生与我国应对之间存有的时间差，表明我国边境安全应急体系并未发挥预警监测功能，其实效性有待进一步提升。

其三，应急处置救援协调性。如前所述，边境安全作为社会公共安全之一类，其维护资源日常管理及临时调拨分属各个业务部门。如，药品属卫生局、帐篷衣物等属民政局、水电等属水电局等。如此，极易出现资源不能共享、重复建设、不能形成应急合力的问题。加之，由于安全事件发生时应急资源组织、协调、指挥也基本局限于其分属领域，政府与部门、部门与企业和社会团体应急机构之间难免出现统一协调缺乏，应急救援信息沟通不畅、联动性差、反应滞后、反应资源调配不及时、协同作战能力弱、不能发挥整体救援能力的情况。此外，与我国现行行政管理体制密切相关，边境安全应急救援管理模式为：政府统一领导、管理部门分工负责、军警民共同参与、中央与地方条块结合。其中，军队和武警是主力军。此种人力、物力分而管之的模式，极大影响了应急救援的效果。

其四，恢复重建时效性。边境安全事件的发生，具有爆发突然性、局势紧迫性、矛盾复杂性、后果严重性。若要将其危害程度减至最低，除实现预警常态化外，还应事后总结事件发生原因和经过、应急处置工作经验教训，及时制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决引发的矛盾和纠纷。然而，与应急救援的临时组合性密切相关，我国中缅边境地区在受若干次缅北冲突冲击后，恢复重建工作时效不甚理想。事后，路网修缮、基础设施建设、村民受损、难民监控等方面工作至今仍未能得到合理处置。如，缅北“2.09”事件发生一个多月后，笔者至镇康县调查时仍有村民如此说到：“我的店面被严重炸毁，到现在一个多月了，迟迟没有调查处理结果，为了配合保护现场调查取证，我一直未能修复店面恢復营业，我很担心由此造成的惨重损失无法挽回。”“事件发生至今一个多月了，刚开始还有人来过问、调查取证，但后来一直到现在只有被炸现场摆在那里，什么说法、结论也没有，真是让人百思不得其解。”

由上述分析可知，由于地域关系，缅北地区一旦发生冲突便有给我国边境安全带来诸多威胁。客观而言，由于各方面原因，我国中缅边境地区安全应对离现实需求之间仍存有一定差距。在缅北动荡局势或将持续较长时间的情况下，中缅边境地区结合前期应急处突过程中出现的系列问题对后续完善进行系统思考，具有极强的现实应用价值。

三、缅北动荡局势下我国中缅边境地区安全应对建议

近年来，在地缘政治、国际环境等多方面因素共同作用下，缅北局势动荡不定且无望休停。我国中缅边境地区安全变数增加，不稳定与不确定性有所上升。

边境安全问题，对内而言涉及民众对中华民族和社会主义中国的认同问题；对外而言，涉及中国与周边国家外交关系问题。在历史、现实与未来三方面共同作用下，我国中缅边境地区安全应对之策应着力体现如下核心理念：首先，监测预警。防患于未然、将受灾影响最小化，基于边境特色构建安全应对体系，服务边境安全、稳定、持续发展现实需求。其次，总体安全。基于中缅“胞波”历史情结，贯彻习总书记“亲诚惠融”周边外交方针及总体安全原则，坚持与邻为善、以邻为伴，坚持“一个原则”“三个立足”“四个坚持”，统筹兼顾边境总体安全。最后，统筹兼顾。更新边疆、边境治理理念，立足现代民族国家的边境总体安全体系；协调国家主权利益、安全利益、发展利益，协调多边外交关系、以人民安全为宗旨，走中国特色边境安全道路。

基于上述理念并结合前期系列安全事件处置经验，在缅北动荡局势下，我国中缅边境地区安全系统应对体系建设可从如下几个方面入手：

首先，立足跨境民族众多的实情主动应对。从前期处置情况看，缅北冲突给中缅边境地区安全带来的系列冲击，我国将其界定为“突发事件”。众所周知，突发事件是一种事前难以预测、在人们缺乏思想准备的情况下猝然发生、事发后严重危及社会秩序的灾害性事件。它具有作用范围广泛、社会危害严重、冲击力和影响力巨大的特点，往往会带来意想不到的灾难，有时甚至可能会引发区域乃至全国、全球性的危机。立足缅北冲突给我国中缅边境地区带来的突发事件的特点，日常状态下统和民间与官方两条路径，对缅北局势保持实时监控以实现主动应对是必要工作之一。基于此，我国中缅边境地区可充分发挥跨境民族众多、民众交往频繁、民情通报快速的特有优势，在下述两个环节多下功夫。其一，风险评估。构建党政军警民合力治边体系，围绕风险源、风险相关因素、风险信号等几个关键要素进行持续跟踪与发现，进而判断边境安全风险爆发的可能性，提前预警、做好预案。其二，应急预案。构建务实精细应急系统，充分调动政府、社会各种力量，深度与广度兼顾，保证应急预案体系逻辑完备、管理协调，实现条块结合、资源整合、信息共享；实施过程中，对政府及各职能部门的风险意识必须加以强调，以提高预案体系整体质量为根本出发点。

其次，立足边境安全事件的复杂性系统应对。如前所述，缅北动荡局势下，我国中缅边境地区可能发生的安全事件波涉面极广，经济安全、文化安全、生态安全等无所不包。然而，由于行政管理体制原因，我国突发事件应对机制之“协同”特点较为突出。事发之后处理问题所依据的法律条文需要协同、处理事务的部门需要协同、处理流程也需要中央与地方协同。与此特点不无相关，综合应对各种各类安全时间的应急体系效能发挥受到了一定制约。在行政管理体制难以改变的前提下，中缅边境地区安全应对体系后续完善可在指挥、资源、救援三个方面进一步加强，体现安全应对的系统性。其一，指挥体系。边境安全事件突发之时，成立总合众多部门、具备专业性指挥机构的基础上，进一步理顺职责、形成整体，保证组织中的各种队伍思想统一、行动协调、资源共享，最终保证处置事件时优势互补、协作分工，将安全应急体系最佳效能体现出来。其二，资源体系。基于我国应急资源管理分属各业务部门、易出现重复建设且难以统筹的现实特点，中缅边境地区安全应对体系建设之资源体系建设重点应放在应急物资和避难场所优化配置上。边境安全突发事件发生后，须建立专门调配应急资源的管理机构，将应急资源使用效益最大化。其三，救援体系。从前期缅北冲突系列事件看，边境安全突发事件涉及人数极多。成千上万边民涌入边境后带来的生活、环境、社会治安问题，仅靠维稳指挥部是难以解决的。因此，在缅北动荡局势下，我国中缅边境安全应急体系建设需迈向多部门、多元化协调联动的公共安全应急救援新格局，以适应现实应急救援需求。具体而言，可根据前期处置经验组建各具特色的灾害救援队伍，建立流动应急医院，发展医疗救护志愿者。总体而言，需将专业应急救援力的建设与志愿者工作有机结合，将志愿者协会纳入其中，动员社会各种力量把应急救援工作落到实处。

再次，基于安全事件影响范围的跨域性联合应对。由于地域相连，缅北冲突导致的安全事件影响场域和范围超越了传统的民族国家行政区划，超出了民族国家的地理边界。尤其在“一带一路”倡议持续推进背景下，其影响更加深远。基于此，中缅边境地区安全应对应加强双边、多边国际协商合作，贯彻十九大“坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体”发展方略，完善安全事件处置的国际合作机制。通过构建发展命运共同体，同舟共济、联合应对可能发生的边境安全事件。

最后，立足边境地区经济的落后性持续应对。如前所述，边境安全涉及传统安全与非传统安全多个方面。一旦缅北冲突事件发生，我国边境地区人口、经济、文化、环境无不在影响范围之内。由于边疆地区经济发展较为落后，恢复极其缓慢，安全事件带来的影响消除所需时间相对较长。基于此，中缅边境地区安全应对体系建设还需充分考虑事后恢复相关细节，充分体现安全应对的可持续性。一方面，要根据应急处突经验总结建立统一、协调的应对突发事件的法律法规和制度体系。在整合和完善各专业性的法律法规基础上，做到有法可依。另一方面，需结合现实需求构建功能完备、可供共享、运转高效的应急信息管理平台，做到事件结束后仍有迹可寻。此外，还需充分认识到突发事件可能导致的群体恐惧、焦虑、压力、从众等不良反应，及时开展心理救助，深入调研民众疾苦，跟踪关注边民心理动态并及时上报信息予以系统处理。

综上所述，在缅北局势持续动荡情况下，如何在充分考虑地缘政治因素基础上统筹兼顾各方利益，兼顾安全、稳定与发展，构建高效实用的云南中缅边境地区安全应急体系，是一个值得多学科学者探究的极具现实意义的问题。立足以往系列冲突导致的安全事件处理经验，以及中缅边境地区的民族复杂性、经济落后性，以及突发安全影响的多面性，我国中缅边境地区安全应对体系建设在解决主动性、系统性、持续性问题的对策研究上，仍有进一步拓展空间。

注释：

①上述数据，来源于2009年镇康县参加安全应急工作相关部门年度工作总结。

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