贫困县的“荒诞”之源

吕德文

一个国家级贫困县能“穷”到什么程度？一个国家级贫困县又能“富”到什么程度？

湖南省汝城县为你揭开答案。

一面享受着国家特殊政策照顾，另一方面却大肆铺张。贫困县的“荒诞”之源究竟在哪里？中央的扶贫政策又为何到了基层频频走样？

并非个例

湖南省汝城县的例子并非个例。

过去的几年，见诸媒体的贫困县搞“形象工程”的例子，简直不胜枚举。

比如，《中国纪检监察报》在2015年就报道，广西凤山县原县委书记黄德意，用国家防治地质灾害资金上千万元，在出入县城的山壁上雕刻“凤凰壁画”，而壁画项目实际造价却仅200多万元。与此同时，在道路崎岖难行、冬日天寒地冻的情况下，当地一些乡镇的瑶族学生仍穿着单衣破衫。

更早之前，媒体还曾报道，位于贵州生态最脆弱、贫困程度最深的毕节地区，当地政府却巨资打造的巨幅全铜狮像现身十字街头；辽宁省北票市，国家级贫困县，财政收入仅8400多万元，却建了座耗资1000多万元的广场：江西省横峰县，全国有名的重点贫困县，花费3100多万元，建造全省首屈一指的豪华广场和行政中心。

值得深思的是，不少地方政府早就意识到这个问题，并出台过相关文件。比如2015年湖南省和湖北省就出台过《关于建立贫困县约束机制的实施意见》，试图给贫困县套上“紧箍咒”，但今天类似的问题依然存在。

可见，贫困县搞“形象工程”背后的问题还很复杂，而在扶贫已经进入攻坚战阶段的今天，这类问题尤其值得重视。

扶贫战略

贫困问题，说到底是发展问题。要弄清楚贫困县大兴“形象工程”的“动力”，可以先从我国的扶贫战略讲起。

大致而言，我国的扶贫战略经历了三个阶段：

一是从1986年开始，中央和地方各级政府建立了扶贫工作体系，并确定了258个国家级贫困县。一直到1993年“八七”扶贫攻坚计划的制定和实施，扶贫开发的理念主导了扶贫工作，贫困县所享受的政策优惠越来越多。乃至于，不少地方的干部群众因争取到了“贫困县”的帽子而得意许久。

二是2001年国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法，转而通过“整村推进”的做法，将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。这意味着，贫困县以外的贫困人口也可享受扶贫政策。

三是十八大以来的精准扶贫战略。在2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。该决定明确，到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。自此以后，扶贫工作进入了一个全新阶段，即通过精准扶贫战略来实现全面小康。

由此可见，扶贫本质上是一个发展概念。虽然我国的扶贫政策经过几次较大的变动，但“开发式扶贫”的理念和做法一直未消退。事实上，这也是我国扶贫战略取得成功的重要经验。

在这个意义上，“贫困县”这项帽子含金量极大，是地方经济发展的重要支撑。它不仅意味着县级财政可以享受中央及地方各级财政拨付的扶贫补助资金，大大缓解地方财政压力；更意味着可以享受不少发展政策优惠，比如，地方政府可以利用贫困县这个头衔作为招商引资的重要条件，前来投资的企业可以享受税收、土地、水电等一系列政策优惠。

当前，我国的脱贫攻坚进入了关键时刻，中央和各级政府对贫困县的政策优惠通常也是不减反增。拿比较有中国特色的扶贫机制结对幫扶来说，很多贫困县往往可以享受到优质的结对帮扶对象，如大型国企投资，经济发达地区的援助等。

可见，在实施精准扶贫的今天，贫困县的含金量不仅没有降低，反而大大提高了。尤其是国家级贫困县，这几年的资源流量是惊人的。这也就可以解释，为何一些贫困县有钱来浪费。

锦标赛体制

此外，我国的央地关系极为特殊，有人将之概括为锦标赛体制。一方面，上级政府尤其是中央政府，是裁定各个地方政府表现的唯一权威，也有能力来协调各个地方的发展；另一方面，地方政府也有较强的自主性，有极强的相互竞争的动力。

一般而言，贫困县的自然和环境条件都不太好，是经济发展的洼地，在以经济建设为中心的今天，很难与发达地区相竞争。多数情况下，“贫困县”这顶帽子即是最大的优势。

而与此同时，“以GDP论英雄”一直是锦标赛体制的重要特征。原因很简单，它客观，可比较，还符合改革开放以来的主流意识形态。

但问题是，经济发达地区因地理位置优越，基础设施健全，产业链完整等因素，可以很轻易地通过招商引资自然而然地实现经济增长，从而在地方竞争中占据优势。但落后地区尤其是众多贫困县怎么办呢？

搞基础设施建设，成为实现GDP增长最直接的手段。

而这些项目，大多可以通过政府投资来实现。前些年，PPP模式盛行，一些胆大、有魄力的地方主官，还通过大举借债、大搞土地财政来实现地方经济增长。

必须承认，在特定条件下，贫困县的这一做法有其合理性，“跨越式发展”的口号也甚得民心。一些看似是“奢靡浪费”的做法，其实也是撬动土地财政的必由之路。比如，大兴修建广场，客观上意味着可以“合理”利用政府投资，来“经营城市”，改变城市形象的同时，也在短期内增加财政收入（尽管同时增加政府债务），何乐而不为？

只不过，在严控政府债务的今天，这一做法显然不合时宜，也不可维系。一些地方官员在政府项目中贪污受贿，更是需要重视的问题。

但需要指出的是，修建楼堂馆所、大搞“形象工程”“政绩工程”，本身并非贫困县的“专利”，它首先与当前地方经济发展的驱动模式有关。只不过，相较于实业基础较好的发达地区，贫困地区可能更趋向于以土地开发为中心的发展模式。

发展现状

那么，究竟如何改变这一问题？目前我国扶贫工作进展又如何？

离2020年全面实现小康只有两年多的时间。当前，全国各地的贫困县都将脱贫攻坚作为地方党委政府的中心工作。

不过，脱贫攻坚的现状却很值得分析。一方面，精准扶贫至今日，留下的贫困人口基本上都是“硬骨头”，脱贫攻坚的任务仍然比较艰巨。

另一方面，如何保证已经脱贫的人口不再返贫，是各地精准扶贫工作的重点和难点。

就我们的调研显示，按照现行标准，各个贫困县在2020年前完成脱贫攻坚任务，实际上问题是不大的。我们在多个贫困县调研发现，县级财政统筹的各项扶贫资金，哪怕是平分给所有贫困人口，也绰绰有余。

换言之，关键不在于扶贫资金不够的问题，而在于扶贫资金如何使用的问题。

有一部分资金是可以直接发放的，如危房改造、困难补助、医疗补助、教育补助等等，但有一部分资金却不能直接发放，如大量产业扶贫资金。麻烦就在于，贫困户恰恰缺乏劳动力不足，市场能力有限，依靠传统的产业扶贫措施，十有八九不见效。事实上，越扶越贫的情况也不是没有。

因此，绝大多数地方政府都倾向于将产业扶贫资金和贴息贷款，拿给有关企业和合作社经营，贫困户获得相关的利息或分红。这种做法，和直接发钱没有多大区别，虽不一定符合扶贫政策，却足以保证一定时间内贫困人口脱贫。

可见，各个贫困县的脱贫攻坚任务看似很艰巨，基层干部也确实很累，但对地方主官而言，完成脱贫攻坚任务并非难事。

因为，大量扶贫资金的涌入，以及多种优惠政策的叠加，使得脱贫攻坚在“战略上”注定是可以實现的。地方主官关心的是“战术”问题一一如何保证扶贫验收时不出漏子，如何保证各个报表完美无缺。

总结来看，扶贫和发展的关系需要辩证看待。一方面，本质上，扶贫是一个发展政策，地方政府及其主观将注意力集中在发展上，并无不妥。简言之，一个地方要真正脱贫，还是要依靠地方经济发展；仅仅依靠政策优惠和资金补助，既不合理，也不可持续。

另一方面，精准扶贫还是一个社会政策，对于一些因短期内难以“脱贫”的人口，要通过社会保障等政策“兜底”，使之逐步脱离困境。同时，要充分照顾到那些有主观脱贫意愿但受限于客观条件的群体。比如，因水、电、路等不通而陷入贫困的群众的需要，通过发展政策解决之。

就扶贫战略而言，土地开发可以一时拉动地方经济增长，却很难持续，毕竟，它本身就与扶贫战略背道而驰一一因为贫困人口很可能因为生活成本的提高而再次陷入困境。事实上，通盘思考，通过改善贫困人口的生产生活条件，产业培育增加贫困人口的就业机会，才是贫困县脱帽的终极保障。