科研事业单位政府采购内控管理浅见

刘玫伶

【摘 要】加强事业单位内部控制，规范政府采购行为是防范财政资金风险，提高政府采购效率，构建规范透明的采购工作机制的重要手段。本文针对当前科研事业单位政府采购内控管理存在的问题进行了分析；随后，以此为基础，进一步探究了科研事业单位政府采购内控管理强化对策，旨在提高科研事业单位管理水平，使财务管理工作更科学化、规范化。

【关键词】政府采购；内部控制；预算管理

在新形势下，科研事业单位除了激发创新活力、聚焦能力提升，实现科学价值、技术价值、经济价值和社会价值，还要提高内部管理水平、加强内部管理，建立健全各项内部控制制度。从全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性对本单位内控制度建设健全，提高执行力、完善监督，是政府采购业务有序进行的基础保障。

在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会的一项改革措施。按照中央提出的以钉钉子的精神抓好改革落实的要求，进一步促进在政府采购等业务中“实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权利滥用”的要求，财政部印发了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，从总体要求、主要任务、主要措施、保障措施等方面为行政事业单位加强政府采购内部控制建设指明了方向。良好的内控建设环境有助于自上而下形成内控意识，这样有助于内控制度在科研事业单位采购实施过程中更好地落实。

一、当前科研事业单位政府采购内控管理存在的问题

（一）内部控制制度不够健全，制度缺乏衔接。

目前，多数科研事业单位并未形成健全的内控体系，内部控制仅以财务制度和科研管理制度为手段，存在应付了事，为迎接上级部门或财政部门检查“应运而生”的内部控制制度，内控制度在实际工作中却未能充分发挥其应有的作用。内部控制制度组织构架不合理，政府采购制度与会计管理、资产管理、内部监督等制度之间没有融合关联，部门之间存在着信息不对称，严重影响采购效益和容易滋生贪污腐败。

科研事业单位经费以日常运行经费和科研管理经费为主，科研管理经费内部控制制度执行力有待加强。每年开设研究课题的数量、科研项目的等级、科研经费的额度等是衡量一个科研事业单位知名度、实力和发展前途的标准，同时也是上级考核和考察的评价标准和奖励标准。有些课题经费申请到账后长期不用，课题研究快结束时突然购买大量设备，报销费用繁多，设备不验收。这种随意性的使用经费，很容易造成资金浪费和超支现象。科研事业单位大多注重科研经费的争取但是却忽视了对经费的管理，导致经费使用率低，没有发挥其应有的作用。

（二）预算编制不精准，政府采购计划不合理。

《预算法》第十三条规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。《政府采购法》第六条也规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。法律要求政府采购预算的编制要以事实为依据，尽量做到全面、合理、精确；预算一旦经人大审核通过并公开，就不得再随意更改调整。

科研事业单位编制预算时大多只重视科研经费的预算编制，政府采购预算编制没有得到足够重视。首先，认为政府采购预算编制是现行预算体制下的补充或认为政府采购的计划、方案就是政府采购预算。采购人员对代理机构过分依赖，导致中标的产品与采购目标不一致，被供应商“偷梁换柱”的情况时有发生。其次，政府采购预算没有实事求是地完全按照政府采购计划来编制，单位内部各业务部门（实际的货物、服务需求部门）与政府采购执行部门之间缺乏有效的沟通。负责采购部门对采购需求缺乏前期了解，对政府采购预算金额没有经过合理的测算，导致预算金额根本买不到相应品质的商品或经常虚高。再次，由于缺乏与资产管理部门的沟通，编制预算时超过固定资产配置的限额来编制，但实际采购过程中只能按照配置标准执行，超标部分金额剩余下来，单位觉得“弃之可惜”，用该部分资金“搭便车”采购一些不在采购计划内的货物。以上几点原因最终导致“拍脑袋”出来的预算与实际相去甚远，造成严重的资金浪费和违法违规现象。

（三）采购政策理解不充分，采购流程不清晰，采购效率低。

政府采购相关政策法律法规比较复杂，采购人员缺乏政策法规的系统学习和培训，对采购方式理解不足，选择方式单一，经常一涉及政府采购就想到招投标，对竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式利用不足。没有根据政府采购目录、限额标准和具体的采购需求特征结合分析，经济合理地选择采购方式，对各类采购方式的业务流程不了解，造成政府采购执行效率低。

（四）政府采购风险评价不足。

“政府采购法”、“政府采购法实施条例”实施年限不长，事业单位政府采购每年采购业务量不大，采购次数不多和没有专门的政府采购部门等原因，大多单位内控制度不健全、发展水平不平衡。有些单位参照上级部门相关制度执行，内控中没有制定独立的政府采购制度，内控制度中缺乏风险评估，政府采购活动过程中采购人员的廉政风险一直普遍存在，政府采購的合法性和资金资产的安全性存在隐患。

（五）内部监督管理薄弱。

科研事业单位内部控制的监管不完善，内控监督流于形式。科研事业单位人员以事业编的科研人员为主，行政后勤人员占比较小，一般设有纪检监察部门，但是独立设置内部审计部门或专职审计人员的很少，缺乏单位自己进行内审的能力和条件。

政府采购过程中存在岗位职权分配不明确，审批流程不清晰的问题。合同管理不严谨，大多数单位没有单独的合同管理部门，对政府采购合同的审查不严格。采购与验收缺乏明确的管理流程，未建立采购与验收环节的管理制度，验收过程容易流于形式，没有独立的验收部门和负责人，经常是几个相关人员签字验收完事，对验收人的身份和专业能力、资质没有要求，对货物的品种、质量、规格、数量等没有相应的验收报告，对验收的货物出现问题缺乏问责制度。政府采购付款阶段，一般仅凭采购合同和发票就可申请付款，对合同履行情况、验收报告等缺乏严格审核。

二、科研事业单位政府采购内控管理强化对策

（一）加强内控意识，建立健全内部控制制度。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施负责。内部控制建设是“一把手”工程，虽然科研事业单位的主要任务是科学研究，但是单位的内部控制建设情况也反映着单位的总体管理水平。增强内控意识，充分认识内控的必要性和重要性，有助于提高内部控制水平。很多事业单位人员特别是以科研为主要任务的科研人员，认为内部控制只与财务人员相关，其实不然。内控的建设不只是某些人或者某个部门的职责，需要多部门沟通协作。政府采购内部制度建设要构建政府采购体系，将政府采购内控制度细化到具体的部门和责任人，按照《单位内控规范》的要求，将政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离，合理设岗，权责对应。在单位负责人的直接领导下，建立适合本单位实际情况的内控体系，建立系统性的互相銜接的内部管理制度来规范整个政府采购活动。分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。

（二）加强政府采购预算管理。

1.强化政府采购预算编制精准化。

政府采购的预算编制要以事实为依据，采购计划必须反映单位真实必要的需求。在考虑实际需要的基础上，本着厉行节约、勤俭办事的原则，以市场价为参照依据确定预算金额，避免财政资金的浪费。政府采购的预算编制应做到“应编尽编、编实编细”。政府采购预算的精准化，要求单位建立科学的定额标准体系，要有明确清晰的支出标准，采购计划对货物的种类、档次、性能和采购规模进行细化，充分了解市场行情，挤干政府采购计划中的“水分”，避免预算偏高带来的资金剩余或者预算偏低需要申请追加、降低采购效率。政府采购预算要有关联性，不可人为地整合或者拆分采购项目，以达到规避招投标或者“搭便车”购买无关物品的目的。

2.强化政府采购预算的执行力和约束力

政府采购预算是开展政府采购工作的前提，《政府采购法》规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。政府采购业务进行过程中应当充分发挥采购预算的作用，采购需求部门按照预算批复和政府采购计划及时执行预算并严格按照预算的采购标准和档次采购，不得随意变更、调剂采购项目，杜绝单位以任何形式截留或挪用采购资金。需要调整预算时应由提出调整的采购需求部门先在单位内部提出调整原因和调查报告，由负责政府采购执行的部门、财务部门、审计监督部门组织专家共同论证评估后方可依程序上报调整。

3.加强政府采购预算绩效评价

政府采购应该提高财政资金的使用效益，要合法、恰当地使用节约的财政资金，同时，为了保证政府采购提高财政资金使用效益的实现，不仅要通过批量集中采购发挥规模效益、通过公开招标实现充分竞争，以最大限度地节约财政性资金，而且规范好节约的财政性资金。

政府采购资金支出绩效评价是完善预算管理的重要部分，为提高资金使用效率，要充分整合内部资源，将绩效考评工作贯穿于预算管理和执行的全过程，遵循“事前评审、事中监控、事后评价”的绩效评价机制，保证财政资金安全有效地运行。应推行政府采购项目绩效审计，实现政府采购综合效益最大化。单位要将政府采购的及时性和采购效果，采购项目的目标是否充分、适当和相关，执行程序是否规范，是否合理使用了财政资金，是否采购到满意的货物和服务等情况作为政府采购监督检查和对下年度政府采购预算安排考核的重要内容。但要注意将绩效管理与绩效评价区别开来，预算管理部门不能同时担任预算评价部门，避免同一个部门又当“运动员”又当“裁判员”。

（三）依法执行采购流程，提高采购效率

梳理政府采购内部各业务流程，制定清晰的操作程序，将业务流程与具体岗位紧密结合，对重要业务工作流程进行了梳理、规范、优化和再造，进一步简化办理程序，压缩办理时间，各工作环节风险明确，操作程序清楚，真正实现了各个环节的无缝对接。首先严格执行政府采购范围。凡是《集中采购目录》以内的货物、工程和服务，无论金额大小都属于政府采购的范围。未列入《集中采购目录》但采购金额超过了规定的限额标准的货物、工程和服务，也要编制政府采购预算并依法执行政府采购程序；采购金额在限额以下的，可以不用编制政府采购预算，但如果编制了政府采购预算，应该执行政府采购备案程序。其次，严格履行政府采购程序。根据采购的性质、数量、时间要求等因素，遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实的原则，选择具备充分竞争性和节省成本的采购方式。按规定上报采购计划备案后，依程序执行采购。三是严格管理非品目范围内物品采购。对于采购目录外限额以下的采购需求，不需执行政府采购程序，不需上报采购计划备案，但是必须严格按照内控程序要求执行采购。对于采购目录内限额以下的采购需求，要执行政府采购程序，上报采购计划备案，如果不符合其他的政府采购方式的选择要求，可以按照内控程序要求执行采购。

规范采购流程，提高采购效率。在采购标准、采购方式的选择、代理机构的筛选、采购流程等方面都要严格执行相关法律法规，做到“应采必采”，杜绝将工程、服务等项目“化整为零”等规避公开招标的行为。

（四）强化政府采购风险评估

要想保证政府采购活动可以实现有效的开展，应当增强风险防范意识，建立风险评估机制，对政府采购业务流程中可能存在的由于预算不精准、制度不规范、信息不对称等原因带来的风险进行评估，最终实现对风险点的有效把控。要加强风险管理意识和能力，使科研人员和行政工作人员对政府采购全过程的风险有准确而深刻的认识，积极防范风险。加强单位政府采购业务的信息透明性，并强化监督问责机制是政府采购活动得以有序进行的强大保障，也是对国有资产、资金的有效保护手段。

政府采购范围广、采购规模大、采购环节多、采购频率高，政府采购在其实施过程中不可避免地会面临诸多风险。因此事业单位建立政府采购预算管理风险清单，对政府采购预算管理、变更风险、政府采购计划变更风险、组织形式选择风险，采购方式采购方式选择、变更风险，信息公告管理风险清单、合同信息管理风险，评审专家评价与管理风险等政府采购重点业务环节实施持续、有效的内部控制，对制度流程风险和廉政风险充分评估，有利于政府采购活动中查错防弊，堵塞漏洞，规范业务操作，消除隐患，保证有关政府采购法律法规和规章制度得到有效贯彻执行，确保将各种政府采购过程产生的各种风险控制在适当的范围之内，推动政府采购事业持续健康发展。

（五）加强日常监督和公开

监督检查是内部控制得以有效实施的重要保障，也是防范政府采购业务风险的有效手段。政府采购内部控制应由财务部门、审计监察部门、纪检部门共同参与、共同监督。单位政府采购监督部门应制定采购管理内审监督规程，定期检查政府采购执行情况，对本单位年内完成的政府采购项目，集中进行审计，出具审计报告并存档，没有内部审计能力的单位应借助外部力量进行审计。有效的审计监督是对政府采购业务的科学管理，加强对监督审计结果的运用，有利于发现内控制度中存在的漏洞并及时完善或纠正。

加大政府采购信息公开力度，接受社会监督。按照《政府采购法》、《政府采购法实施条例》和《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）规定，遵循“公开为原则，不公开为例外”原则，严格执行政府采购信息公开制度。按照规定的程序、方式和时间向社会公开信息。加强政府采购信息公开内控管理。应当进一步完善相关工作机制，切实履行公开责任，对于采购项目预算金额、更正事项、采购合同、公共服务项目采购需求和验收结果等信息公开薄弱环节，加强内控管理环节，确保政府采购信息发布的及时、完整、准确。

综上所述，加强科研事业单位政府采购内控管理，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，发挥内部机构之间，相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用，将政府采购内部控制管理贯穿于政府采购执行与监管的全流程、各环节，意义重大。单位应通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度，合理安排分工，优化流程衔接，提高采购绩效和行政效能。

【参考文献】

[1]陈俊清.科研事业单位科研经费内部控制的深化思路及实施要点.[J].行政事业资产与财务，2016（01）：47-49.

[2]财政部副部长刘昆解读政府采购法实施条例

[3].关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见[J]. 财库[2016]99 号

[4]财政部国库司有关负责人就加强政府采购活动内控管理有关问题答记者问