对县镇政府治理能力的分析、对策探究

张明明

【摘 要】新形势下形成习近平新时代中国特色社会主义思想，将有力扎实推进政府治理能力现代化。加强推进县镇政府治理能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石体现。注重对县镇政府治理能力的研究包括县镇政府治理能力的分析、问题的创新对策以及用“新时代治理观”从而引领县镇政府治理能力现代化。

【关键词】县镇政府；治理能力；新时代治理观

新形势下，我国社会主义建设已进入了关键时期，为确保我国社会主义现代化建设，党深喑环境形势变化，准确把握方向。党的十九大会议上强调国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，再一次给社会发展注入治理动力，重在治理能力能为广大人民群众的需求落到实处、落到根上，这也就从侧面强化对县镇政府治理能力殷切要求，县镇政府是倾听广大基层群众心聲的“电子录音机”、又是反应广大基层群众利益诉求的“扬声器”。

一、县镇政府治理能力的分析

（一）县镇政府具有整体思维的治理能力

整体思维是对治理问题事情的全方位多角度的统一性思考处理能力，是一种全局观思维，也是一种战略思维。县镇政府整体思维治理能力的内容有：

1.认识理论能力。认识能力是县镇政府整体思维的基础。当代马克思主义充分结合我国实际，不断深化认识能力。县镇政府认识党中央建立社会主义市场经济，形成“单一的公有制为主”向“以公有制为主多种分配方式并存的经济制度”转变。市场经济应该服务巩固公有制经济，在社会主义初级阶段市场经济的运行应该有助于巩固公有制的主体地位，有效发挥国有经济的主导作用。[1] 在分配问题上认识到从建国初期到改革开放前的以按劳分配为主的社会主义原则变为改革开放后的以按劳分配为主题多种分配方式并存的分配制度，促进了资本、智力、技术等要素分配，加快了经济发展，布局上认识到由政治经济文化建设到“五位一体”发展及“四个全面”。这些认识更好地促进基层经济良性发展。

2.整体发展能力。整体发展能力是县镇政府整体思维的核心内容。我国社会主义建设是全方位，是整体协调可持续发展，以习近平同志为核心的新一届党中央提出五大新发展理念，在“五位一体”、“四个全面”等大国转型战略的基础上，进行一系列政策实践创新。[2] 根据党中央要求，贯彻整体发展要求，实行供给侧结构性改革，调控经济平稳整体发展，到2020年实现全面脱贫，整体迈入小康社会；县镇政府真正做到县域五位一体建设整体发展，避免出现“木桶原理”效应。

3.人民满意认可能力。人民满意认可度是县镇政府整体思维治理能力的重要标准。党和政府以极大热情和政治智慧努力践行“以为人民服务为中心”的发展思想，积极开展民主参与、民主决策、民主协商，发挥人民主体地位，为治理能力现代化提供动力。县镇政府治理能力要从整体考虑本区域人民实际需求，时常举行县镇政府与本地居民代表交流会议及走访社区居民、乡镇老百姓，获得老百姓的心声，将一批惠民政策落地实施，使本地人民获得感感显著增强；满足人民认可的重要体现。

（二）县镇政府治理能力的必要性

1.县域人民现实需求。我国13亿多人口中大部分处在县镇的广大农村，而县镇政府是贴近老百姓最近的服务组织；县镇政府努力践行为本地人民谋福利的要求，树立治理能力利民便民思想。人民的需求由对人民日益增长的物质文化的需要转变为对日益增长的美好生活需求，人民开始注重对美好生活质的要求。县镇政府要转变自身治理能力，提升对本地五位一体的建设，满足县域内公民全面性的发展要求。人民的需求是全面的高质量的，政府治理现代化也要有整体性思维，以便有效满足人民美好生活愿望。

2.解决县域基层实际问题的需要。我国社会主义建设取得重大进展，全面建成小康社会即将实现，但发展中的实际矛盾依然突出，必须认识到发展不平衡不充分已成为制约人民日益增长的美好生活需要的因素。县镇政府深入执行“五位一体”建设、着力推行“五大发展理念”、有效落实“四个全面”，确保全面建成小康社会，针对性解决县域发展不平衡、不充分问题（县镇道路、农贸市场、商品信息交流平台、医疗服务设施、城镇村的娱乐文化基础设施等），推进县与县之间合作发展、资源协调共享、城乡协调发展、生产要素跨区域流动，创建大众创新创业平台。县镇政府对于社会环境治理与企业发展措施等问题，这都需要县镇政府治理实际问题时系统考虑、全面协调处理。

3.提高县镇政府自身能力的需求。政府治理能力现代化整体思维要从理论引导、工作能力上提高。国家治理现代化的过程是国家职能转变的过程，是对马克思主义国家职能学说的重要创新，进入了社会主义社会后国家的重心将从专政职能逐步转变过渡为公共服务和社会管理职能。[3] 与此同时，县镇政府要转变职能、转变发展方式、“以顾客为导向”的新公共管理理论，学习“无缝隙政府”和“无边界”企业型政府和夸部门跨职能的协同，用理论来自指导其能力和理论素养。县镇政府在工作中强化服务意识与水平，达到工作服务高质量。

二、县镇政府治理能力的挑战

（一）县镇公共服务供给总量不足，效率较低

对于县镇政府公共服务有：（1）服务设施供给不合理。根据国家对农村发展建设投入要求，村庄都设置了健身器械以及文化娱乐设施。但是这些设施一般都被设置在了行政村的办公场所附近，村民难以有效的使用；而村文化室的设备比较简陋、书籍杂志较少种类比较单一、农村医疗专业人员较少和服务条件设施简陋。镇村基层有文化活动室，平时基本不对村民开放，只在上级访问检查时才让村民到活动室进行活动。国家投入县镇基层大量资金设施的文化娱乐场所其作用却没有得到充分的发挥，正如农村的俗话“花钱做摆设”。（2）农民对于政府公共服务的参与度低。历史传统上百姓跟政府的关系往往比较分散，百姓对于县镇政府的信任度较低也就习以为常。有学问的知识分子到好一点城市发展居住、大学生常年又在外地上学、很多年青人员外出务工；留下的往往都是老幼妇孺，这些人对于政治的参与性和民主意识较弱，老百姓认为公共服务知识政府的事，与自己无关。县镇政府法治民主参与宣传不到位，也没有提供一条有效畅通的表达老百姓意见的渠道，导致县镇政府治理出现“盲人摸象”公共资源浪费。

（二）县镇政府体制协同整合还有不足

协同治理是同一治理网络中多元主体间的协调互助，实现社会的良性运转。更为注意的是，把协同的观念融入到治理之中，强调合作主体间在资源和要素等协调与互补，其特征是治理主体的多元化、治理模式的互动化和治理范围的有限化。党根据马克思主义理论提出“全面深化改革”，加快转变职能；但在县镇政府协同整合创新存在问题：一是部门体制协同举措带有一定形式性、表面性、盲从性，没有具体按照党中央政府总体部署针对性地改革体制，出现公共资源部门化、部门利益个人化，难以协同的“碎片化现象。二是改革举措落实存在“空头支票”，上级权力下放过程中存在放轻不放重、放虚不放实，需要响应权力时就放、不需要权力时就收，府际间协同不稳定、更难以规范机制化。

（三）县镇政府治理建设整体思维仍较低

十九大报告中总结提出国家治理体系和治理能力有待加强和一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实。县镇政府治理能力建设，全局考虑、整体思维，但目前县镇政府治理能力建设问题有：社会监督不协调，不同步，长期以来习惯于事后监管，出现问题后才去解决，显然损失已经造成，而事前，事中监管较少，没有形成现代监管理念机制，缺乏事前，事中，事后有效协调同步监管。公共决策中仍然存在领导一言堂，成员的畏官心理，体制人员也存在决策是领导的事与自己无关的主人翁缺乏精神，导致决策的科学性降低与民主性不高，“事不关己高高挂起”的心态。

三、创新县镇政府治理能力路径

党的十九大把“推进国家治理体系和治理能力现代化”写入党章，是习近平新时代中国特色社会主义新思想组成部分；有助于引导和创新县镇政府治理能力、提升县镇政府治理能力。

（一）用“新时代治理观”深化县镇政府协同

党把“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入党章，并确立为党的行动指南，是当代马克思主义理论最新成果。县镇政府依据新思想具体做到：（1）要建立服务型政府。同时县镇政府对体制认识能力、创新实践能力、整体发展能力、满意认可能力的整体思维，有效落实具体措施，按照党的总体部署优化政府结构、转变放、管、服职能、加强多元主体间协调整体功能，破除碎片化。十九大提出“深化简政放权，建设人民满意的服务型政府”。明确权利责任，反对全能政府，划分权力范围，有效赋权，发挥政府“有形之手”，作为一个合格的政府要必须明确什么该做，什么不该做，随着经济的发展和社会的进步，政府要转变从一个管理型政府向服务型政府过渡。[4] （2）建立目标导向性政府，内部部门协同和外部多元主体协同参与制度化、机制化、规范化。以“实现人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间矛盾”为目标，县镇政府要把整体思维与具体方案措施并行开展，实行“县镇政府、村民或群众代表、供给服务的企业代表、省市专家学者、县域群众团体和相关服务协会的多元治理模式及多元无边界沟通”等形式，全方位打造美好生活、提高质量。（3）厘清县镇政府之间治理权限事权边界和责任。中央《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》已经界定了乡镇政府基本公共服务事项，包括义务教育、新型职业农民培训、农村社会保障、公共文化服务、农民基本权益保护、环境卫生等方面，并且要扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理等等服务方面的管理权限，并且也指出了县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。[5] 从而就可以做好县政府和乡镇政府的管理服务协调、衔接，县镇两级政府既突出各自完善实施服务内容又协同合作推进服务治理。

（二）用“新时代治理观”提升县镇政府治理能力建设的整体思维

县镇政府整体思维：（1）县镇政府靠近老百姓及时倾听老百姓意见心声，替民解忧、做好为官职责。县镇政府强化法治观念、多元群众代表民主参与共治决策，在民主决策会议上其参与人员自由发言、自主提出建议方案，任何领导不得压制或事后找茬，依法决策、科学决策、民主决策，培养县镇政府整体思维决策能力。（2）县镇政府要提高对市场规律、市场机制的认识，发挥市场在资源配置中起决定性作用；培育、创新本县域内志愿社会组织、行业协会、商业联合会，引导支持社会组织发展，实行按照政社分离原则，发挥社会组织联动协调、“虹吸投资”作用；优化县域产业园结构，根据市场供需优化存量资源配置、扩大本地产业优质增量供给、激活企业适应性活力，全面协调发展增速的“换挡期”，使整体思维贯穿于政府治理能力建设的各个环节。

（三）用“新时代治理观”完善县镇政府公共服务

县镇政府要根据国家治理现代化的要求做出积极响应的具体措施，不断拓宽资源的获取途径，招商投资引入市场机制来吸纳民间资本提供道路修建、达到环境绿化率的补助，适当减少了支出，扩大县镇政府公共服务范围和效用；积极培养引导社会组织、民间组织的发展，实现治理主體的多元化，充分发挥民间提供供水供气公共服务的能力，县财政做好对城镇、农村的医疗服务、教育、信息网络、县镇公路投入预算。对县镇政府来说，其服务对象是广大的农民群众，县镇政府想要提供符合的公共服务就需要置入农民主体，与农民群众沟通交流充分了解农民群众的实际需求。县镇政府应该建立一个畅通高效的信息沟通平台，完善落实有效的农民利益需求表达机制，使得农民可以自由表达自己的需求及对县镇政府决策的意见和建议、保护好农民的权益。尊重农民意愿，使有限的财政资源能够用于广大农民最急需的公共产品供给上，从而提高县镇政府公共服务的能力和效率。

【参考文献】

[1] 余金成.关于“发展21世纪马克思主义”研究的若干思考[J].中国延安干部学院学报，2017（02）.

[2] 陈振明.党中央治国理政政策思想与中国特色政策科学理论构建[J].中国行政管理，2017（02）.

[3] 张磊.国家治理现代化的马克思主义理论渊源[J].辽宁大学学报，2016（05）.

[4] 郝海宁，李根雪.洛克有限政府思想对我国政府体制改革的启示[J].政法论坛，2016（03）.

[5] 曲延春. 乡镇政府职能转变：乡镇干部的认知研究—基于山东省问卷调查的分析[J]. 中国人民大学复印报考资料：公共行政，2017（11）.