司法行政机关在新司法改革中的公正性对策研究

李愿军

【摘 要】根据中央和国家机构改革方案，司法部和国务院法制办公室职责整合后重新组建司法部，不再保留国务院法制办公室。地方相应的机构改革任务也要在2019年3月底前基本完成。重新组建司法行政机关的关键问题，是原政府法制部门部分职责与整合后司法行政机关的衔接问题。这其中不仅包括行政复议既是运动员又是裁判员的尴尬状态，还涉及行政立法、行政执法监督等相关问题。本文对保障司法行政机关公正性的相关对策进行了研究，希望能够对各地司法改革提供有益借鉴。

【关键词】司法行政机关；政府法制机构；司法改革

2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。根据《方案》要求，司法部和国务院法制办公室职责整合后重新组建司法部，不再保留国务院法制办公室，地方相应的机构改革任务要在2019年3月底前基本完成，新一轮司法体制改革就此拉开。中央决定，不再保留国务院法制办，重新组建司法部，将中央依法治国委员会办公室设在司法部，既有实施依法治国战略方面的考虑，也有推进具体工作方面的考虑，是新时期加强法治政府建设的必然要求。重新组建司法行政机关的关键问题，是原政府法制部门部分职责与整合后司法行政机关的衔接问题。这其中不仅包括行政复议既是运动员又是裁判员的尴尬状态，还涉及行政立法、行政执法监督的公正性等问题。

一、重新组建司法行政机关的必要性

重新组建司法行政机关有利于发挥整合优势，实现功能互补，全方位承担依法治国职责。长期以来，各级政府法制机构（含部门内设法制机构）在工作职责、人员力量、受重视程度、干部使用情况等诸多方面，整体上没有得到应有的重视。国务院法制办立足为国务院领导服务，很少能够对地方各级法制办的工作进行有效指导，政府法制系统的观念不强。地方各级政府对法制机构的投入、成效、力量配比，也因地方主要领导的重视程度不一，而出现较大程度的差别。这种差别在市、县（区）两级表现尤为明显，在许多地方，甚至在南方沿海发达省份，政府法制办也经常被视为可有可无的部门。

相比之下，司法行政机关的状况明显好很多，被视为重要部门，从司法部到省司法厅、市县司法局以至基层司法所，人员编制较多，力量设备等也比较好。从力量配置角度看，中央重新组建司法部，地方重新组建司法厅、局，是工作力量、部门力量的互补，也是我国法治形象的再造，也是加大依法治国工作力度的有利举措。具体来说，省级及以下法制部门人数少，而司法行政部门人数较多，二者在人数上可以形成有效的工作力量互补；法制部门具有很强的专业优势，而司法部门数量较多，二者可以形成较好的部门力量上的互补；此外，重新组建司法部将法治力量整合有利于大司法、大法治的法治形象再造，是我国新时期司法改革的关键一步。

二、司法行政机关未来工作重心

未来各级政府新组建的司法行政机关的工作重心应该是依法确定职责，全面推进依法治国，侧重政府法治，做好刑事执行、政府立法、法律顾问等相关工作。中央依法治国委员会办公室设在司法部，司法行政机关原来所承担《刑诉法》、《禁毒法》、《律师法》、《公证法》、《监狱法》、《仲裁法》、《人民调解法》、《法律援助条例》等法律法规赋予的刑事执行、公共法律服务、法律宣传教育等职责，各级政府法制部门原代各级政府所承担的《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等法律法规赋予的依法行政指导、政府立法、行政执法、行政复议等方面职责。从以上內容来看，新组建的司法行政机关工作任务很重，除执行数量庞大的法律法规外，还需要做好相关政府部门的沟通、协调和法治指导工作，这样大的工作量需要原司法行政机关和政府法制机构两个单位的力量整合，并进一步加大人、财、物的投入力度，这样才能最大程度的保障各项法律的有效实施，保障法治政府的实施成效。

首先依托中央依法治国委员会办公室的地位和优势，协调党委、人大、政府、政协、法院、检察院、监察委等，统筹推进依法治国的依法执政、科学立法、严格执法、公正司法和社会守法等各方面工作，将新成立的司法部职责也纳入依法治国办公室的工作大局之中，使其成为依法治国的指挥枢纽。

其次，从隶属关系上看，新司法部是国务院的一个部门，其地位不同于西方国家三权分立体制下的司法机关，在整合后其本职工作应该是行政法治即致力法治政府建设的同时继续做好司法行政工作。法治政府建设未来也是各级行政机关承担的最重要职责，地方各级司法部门的工作职责也应该是致力于法治政府建设。

最后，履行以国务院和地方政府名义开展的立法审核、行政执法协调、行政执法监督、行政复议管辖、涉法事务办理等职责，特别是依法必须由政府做出的决定事项，如立法草案审议和行政复议等。执行上述法定职责时，新司法行政机关应当回归为法制办角色，做出的决定应当是政府的决定，法律文书上加盖政府印章。

三、保障司法行政机关公正性的对策建议

司法行政工作不同于政府法制（法治）部门，其性质仍是一个政府部门所承担的职能工作，而不是代表政府层级的工作。继续依法做好刑事执行、公共法律服务、法制宣传教育，相应地接受狭义上的监督如刑事诉讼监督（法院、检察院）、行政执法监督（司法机关内部）。如何处理好外部监督内部监督关系，是需要重点处理的问题，也是保证司法行政机关公正性的关键所在。

首先，关于行政执法与行政复议的问题。整合后的司法行政机关是行政管理机关，具有法定职权与法定职责，同时又是行政复议机关，可以对当事人不服行政行为的法律救济进行听证评判。对这种尴尬状态的解决方式，建议参照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款的规定，由上一级主管部门进行行政复议。如，对以司法部为被申请人提起的行政复议，可以按国务院为被申请人的复议处理方式，仍由司法部内设的国务院行政复议机构办理，避免既当运动员又当裁判员的尴尬处境。同时，建议修订《行政复议法》，改革复议体制机制，成立国务院行政复议委员会，使用国务院行政复议专用章。

其次，关于司法行政机关部门利益与行政立法权的问题。在人们旧有观念中，政府法制部门是协助国务院总理或地方政府首脑办理法制事务。行政立法是从统揽政府全局的视角与高度出发。而整合后的司法行政机构在行政立法时对涉及自身司法行政方面的立法似乎总有保护部门利益的嫌疑。建议行政立法在涉及司法行政内容时，应充分公开透明，并作出特别提示，主动接受各级人民代表大会及其常务委员会的监督。

最后，关于行政执法与行政执法监督的问题。传统的政府法制部门作为政府组成部门，对各行政单位的行政执法监督是顺理成章的，而现在面临的问题是司法行政机关一方面要进行行政执法，另一方面又要开展行政执法监督，这种情况也类似于既是运动员又是裁判员的尴尬状态。建议整合后的司法行政机关在对自身的行政执法行为监督时，应及时、充分公开透明，主动接受监察机关及社会公众的监督。

【参考文献】

[1]崔永东.司法改革与司法公正[M].上海人民出版社，2015

[2]江国华，周海源.司法体制改革评价指标体系的建构[J].国家检察官学院学报.2015（02）