失地农民的可持续性法律保障研究

郑珊

【摘 要】城市化进程的不断深入，农村土地日渐萎缩，失地农民这一群体数量不断增加。由于对失地农民保障的不足，导致“无地、无业、无保障”的农民大量出现，给社会稳定带来了不良影响。对失地农民应当采用以就业安置为核心，辅以其他措施，实现对失地农民的可持续性保障，切实维护失地农民的合法权益。

【关键词】失地农民；可持续性；法律保障

培根曾言：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”在中国这片辽阔的土地上，农民对土地往往有着难以言明的执着，相当于是他们的“命根子”。而随着我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，我国城市建设用地的需求比重不断增长，国家开始频繁地将农村集体所有土地转化为国有土地，同时将农用土地转化为建设用地。在转化的过程中，失地农民被迫向非农产业转移，虽然国家采取征收的方式对失地农民进行了一定的补偿，但是基于农民自身的特殊性，不可避免地会损害农民团体的利益，其在失去赖以生存的土地后，很容易成为“无地、无业、无保障”的三无农民，生活水平大大下降，有失社会公平，而且不利于社会的稳定。本文在深入研究我国现阶段土地征收补偿制度的基础上，对我国土地征收补偿制度提出一些建议。

据测算，我国城市化水平每提高一个百分点，就要相应减少615万亩耕地，每征一亩地，将造成1.4个失地农民，目前我国失地农民总数已经超过4000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增[1]。如果按照现行的征地制度和经济发展速度，到2030年，我国的失地农民将超过7800万人，占现有农民数量的10%。对于被征地农民，国家大致采取两种补助方式：一货币补偿；二是住房保障。一次性的货币补偿重点考虑了失地农民短期内的生活水平，关于失地农民的长期利益并没有充分衡量。失地农民在获得货币补偿的同时也将永远被禁锢在劳动力市场，更糟糕的是由于农民的自身素质较差、知识水平不高，在就业市场中不占优势，很难找到工作岗位，即使找到了工作，也是技术含量偏低的服务行业，所获酬劳少，但负担重，甚至无法维持过去的生活水平。在收入微薄的情况下，每一户失地农民还需负担一到两名的老人以及幼童的生活所需，在幼童上学后，负担势必还会加重，所以对失地农民实施可持续的法律保障刻不容缓。

一、以就业安置为核心，实现可持续的社会保障

（一）政府应创造更多的就业岗位并适当限制就业竞争。在当今就业难的社会环境中，失地农民自身素质不高，就业竞争力弱，往往错失就业良机。就业素质的提高，需要通过长期的培训来积累，而且考虑到农民的学习能力弱，可能永远达不到就业素质的最低要求，这使得失地农民在失地后到再就业往往有一段甚至是永久的空白期，所以政府有必要增加基数或专门预留就业岗位给失地农民。除此之外，政府还应该保证就业岗位的长期稳定。据悉在我国少数地方虽有就业安置政策，但有时与市场用人机制相矛盾，失地农民或者被分配到夕阳企业，在企业破产倒闭后，重新沦为失业游民，抑或是在企业精简人员时，成为首批裁员对象。这导致失地农民再次失去收入来源，并且政府不再会对其进行就业分配，失地农民将面临更糟糕的境地。因此在就业安置上地方政府不仅应为失地农民提供工作岗位，而且还需保证该岗位的质量。

（二）政府应出台有关失地农民再就业培训的政策，并落实相关政策的执行，对失地农民进行统一培训，提高失地农民的劳动就业技能，加快其再就业的进程。解决失地农民就业难的关键就在于提高农民的自身素质，使其满足职业技能要求。在我国要解决失地农民的再就业问题，主要有两个阻碍：首先，随着近年来征地规模的不断扩大，各地方政府开始陆陆续续地颁布有关失地农民再就业培训的政策，但还存在某些偏远、落后的地方政府因为财政资金短缺等原因而力不能及。对此中央政府应该通过财政转移支付等手段，对该地区提供支持，尽快填补该地区失地农民再就业政策的空白。其次，虽然有些地方政府出台了诸多这方面的政策，并取得了一定效益，但是在具体实施中，还是存在着执行瑕疵。因此地方政府在制定政策后，应时刻关注政策的实施进度，保障政策的有效执行。

（三）提供政策优惠，鼓励农民自主创业。失地农民在拆迁补偿后，短期内手握大笔资金，但出于小农心态往往以吃利息的形式存于银行，为实现资金流通效益的最大化。政府可以为其创业提供一定政策支持，鼓励失地农民自主创业，一方面可以加快资金流通，创造更多社会财富；另一方面还可以解决失地农民的就业问题，甚至享受因失地农民创业而带来的的社会效益。

二、为失地农民预留生产经营性用地，并组织失地农民开发荒地

近年国家推出“严格落实占补平衡制度，严守耕地红线”、“加强耕地保护”等政策，使得全国耕地总量减少速度有所回缓，一部分地区甚至出现了耕地数量增长的情况。在耕地充足的情况下，统一调度失地农民再次投入农业生产，不仅可以减少耕地资源的浪费，而且可以让这些失地农民充分实现个人价值。不若在征得失地农民同意、各方面条件允许的情况下，将一部分的货币补偿改成生产经营性用地、荒地置换。让失地农民重操旧业，获取生活来源，日后地方政府要开发这些荒地，则对失地农民再次进行征地补偿。但考虑到各地城市的耕地总量以及地理位置不同，此项建议应因地制宜。

三、将失地农民纳入社会医疗保险体系

就目前的社会医疗保障制度而言，各地采取了不同的做法，主要分为五种：一是让失地农民参加新型农村合作医疗；二是让失地农民参加城乡一体的医疗保险；三是为失地农民单独建立医疗保险制度；四是采取“因地制宜、分类处置、整体推进”的做法；五是让失地农民参加城镇职工基本医疗保险[2]。上述各类做法各有益处和弊端，我个人认为，建立一个专门针对失地农民的医疗保险制度更好。因为失地农民的生活水平、保险缴纳能力均不如城镇居民，若按照城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险的缴费标准缴纳保险费用，对其负担过重。而新型农村合作医疗制度要求参与者必须是具备农村户口的村民，显然失地农民不具有参保资格。加之失地农民的数量在未来会持续增长，成为城镇居民和农村居民后的另一类居民，为管理方便、有序，为失地农民建立独立的医疗保险制度势在必行。

四、利用农用土地转非农用土地的升值金额，对失地农民进行持续补偿

地方政府通过土地征收，将土地收归政府所有，之后再以市场拍卖的形式将土地的使用权出让，土地出让收入和征地补偿费用之间的巨大差额成为地方政府的财政收入的重要来源之一。[3]除此之外，政府还可以获得税收、就业岗位等其他间接利益。而失地农民得到的补偿仅仅是对原用途的部分价值补偿，不能分享农地转变用途的增值收益，其补偿所得看似很多，但在失去土地后，往往连附随于土地上的医疗、就业等相关收益也一并失去，总体而言，补偿金低于土地在城市中作为非农用地后的价值。因此，对失地农民的补偿应顺应市场运行，依据市场价格正确、合理地计算土地补偿金，并将一部分补偿金用于交付失地农民的各种社会保险，保障失地农民的后续生活水平[4]。

总而言之，我国的征地补偿制度应在充分尊重失地农民意愿、保障失地农民生活水平的基础上，以市场为导向，以就业安置为核心，多种类、多方面、多形式地补偿失地农民的合理利益，实现可持续的社会保障，形成科学合理的补偿制度，真正与失地农民共享城市化发展的成果。

【参考文献】

[1]王玉霞.以人为本 加强对失地农民的再就业教育培训[J].继续教育研究，2008（7）：34-36.

[2]袁杰，吴广明.我国失地农民医疗保險问题分析[J].卫生经济研究，2008（3） ：29-30.

[3]李春根.土地财政、补偿机理与被征地农民保障水平——以江西省南昌县为考察样本[J].财政研究，2013（12）：32-35.

[4]张媛.发达国家失地农民保障安置的经验及对我国的启示[J].农村经济，2013（12）：124-126.