建立新机制 适应新变化

黄德超

【摘 要】燃油税费改革对公路事业工作的影响是巨大的，公路养护是整个公路工作中的重要组成部分，也必然会受到影响和冲击。税费改革对公路养护工作的影响有多大？公路养护资金能否得到保障？公路养护的预算和养护事业会计工作如何解决？如何采取相应的措施，保障公路养护事业会计工作健康发展。

【关键词】公路；事业单位；财务

燃油税费改革后，公路养护工作的基本面虽然没有发生变化，仍是保护公路资产、保障交通安全、服务公众需求，但养护资金分配方式、养护计划审批程序、养护费用拨付渠道、养护工程管理方法均发生了变化。

一、公路养护事业财政体制改革的基本情况

燃油税费改革致使公路养护工作发生了四个改变。

（一）公路养护资金的费改税变化

公路养护资金变化的前提是养路费变成了税，且需要经过三次分配才能落实到公路养护项目上。由每年的各省养路费收支平衡变成成品油消费税的返还，由每年的各省自收自用变成区域性乃至全国性的平衡，由每年的实际增长变成基数返还加增量分配。

（二）养护预算（计划）审批程序变化

由省级公路管理机构报省级交通主管部门审批为主变成省级交通、财政部门联合审批。

（三）养护费用拨付渠道随之发生变化

税费改革前渠道：省级交通主管部门→省级公路管理机构→各市公路管理机构→各公路养护单位（公路养护工程施工单位）。

税费改革后渠道：省级财政部门→市级财政部门→各公路养护单位（公路养护工程施工单位），也有一部分地方或一部分资金还是通过省级交通主管部门和公路管理机构进行拨付。

（四）税费改革后，养护工程管理方法也发生了变化

计划管理，从投资规模的控制为主变为工程项目的管理为主。工程投资，从工程项目补助包干为主变为工程项目预算管理为主。项目管理，从传统的事业型管理为主变为按市场化运作管理为主。资金管理，从按计划拨款为主变为按预算进度请款，实行国库集中支付为主。

二、税费改后的公路养护资金分配分析

公路养护工作的变化，核心就是交通主管部门和公路管理机构管理使用公路养护资金的方式方法发生了变化。公路养护资金的筹措、使用和管理是整个公路养护工作的基础和根本。税费改革后，除了财政转移支付资金，养护资金来源还有交通运输部路网改造补助、收费公路养护资金、各级财政预算资金以及其他渠道筹集的资金。

（一）财政转移支付由国家财政部门一次分配。转移支付总额=当年成品油税费改革形成的财政收入×改革基期年“六费”收入等占按改革相关因素测算的财政收入的比例确定。

中央对地方转移支付额=替代性返还+增长性补助

替代性返还是指替代地方原有的“六费”收入基数给予的返还。即以2007年地方“六费”收入为基础，增加一定的增长率确定。

增长性补助，是指当年转移支付总额中扣除替代性返还后的增量资金的分配。从2009年起，如果改革形成的收入能够比原来测算的收入增长超过10%，中央财政将安排增长性补助。

关于增长性补助的分配，60%按照各地成品油消耗量分配，40%按照改革基期年公路规费和水路规费的比重、影响公路养护和建设以及航道养护的客观因素分配。影响公路养护和建设的因素，则为当量公路里程、路网密度、路况指数，权重分别为20%、15%和5%。

其中，成品油消耗量体现“多交税、多得益”的原则，主要根据各地批发环节销售量等因素计算。当量公路里程主要反映已建成公路养护所需支出，具体以二级公路为标准计算，对其他等级公路（扣除收费的高速公路和一级公路）根据标准中不同公路路基宽度等因素加以调整。路网密度因素主要反映应建未建道路所需支出，根据机动车拥有量、公路覆蓋区人口、可居住面积、县镇个数等因素计算。路况指数是指按照《公路技术状况评定标准》测定的反映公路平整程度等状况的指标。

增长性补助的计算公式是：某地增长性补助=成品油消耗量分配数+公路养护和建设分配数+航道养护分配数；

其中，成品油消耗量分配数=全国增长性补助总额×60%×（该地上年成品油消耗量/全国上年成品油消耗量）；

公路养护和建设分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×[（该地当量公路里程/全国当量公路里程）×20%+该地路网密度因素×15%+该地路况指数因素×5%）]；

各地财政转移支付中的公路养护资金用下式表示：

Y=Y1+Y2+Y3+Y4+Y5

式中：

Y—各地财政转移支付中的公路养护资金；

Y1—替代性返还资金中的公路养护资金；

Y2—增长性补助资金中成品油消耗量分配数中的公路养护资金；

Y3—增长性补助资金中按当量公路里程分配的公路养护资金；

Y4—增长性补助资金中按路网密度因素资金中的公路养护资金；

Y5—增长性补助资金中按路况指数因素分配的公路养护资金；

Y1-Y5的具体计算如下：

Y1=该地替代性返还总额×该地改革基期年公路养路费占比×y1（y1=80%）；

其中，该地改革基期年公路养路费占比=该地2007年公路养路费收入/该地2007年“六费收入”，各地公路养路费的实际收入构成要根据当地实际情况分别测算。

Y2=成品油消耗量分配数×y2（y2=80%）

其中，成品油消耗量分配数=全国增长性补助总额×（该地上年成品油消耗量/全国上年成品油消耗量）×60%；

Y3=当量公路里程分配数×y3（y3=100%）

其中，当量公路里程分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×[（该地当量公路里程/全国当量公路里程）×20%；

Y4=路网密度因素分配数×y4（y4=30%-40%）

其中，路网密度因素分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比X（该地路网密度因素）×15%按路网密度因素分配的资金，主要用于应建未建道路所需支出，具体办法交通部正在制定中。

Y5=路况指数因素分配数×y5（y5=100%）

其中，路况指数因素分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×（该地路况指数因素）×5%路况指数因素采用路况调节系数进行确定（具体办法交通部正在制定中）。括弧中的y1-y5均为个人经验建议值。

（二）交通运输部路网改造补助资金。由税费改革后新增的税收收入中中央本级安排的部分资金和车辆购置税的部分资金组成。主要用于危桥改造工程、普通干线公路的路网改造工程、水毁抢修及突发性抢险救灾工程、安保工程及其他工程。

（三）根据《收费公路管理条例》规定，政府还贷收费公路，可以用收取的车辆通行费来安排必要的管理、养护费用。

（四）各地财政部门，根据当地财政收入情况和国民经济发展的需要，可从当年财政预算中安排适当的资金。

用于公路建设和养护。这部分资金，主要用于干线公路改建工程配套和农村公路养护补贴。

（五）各地通过其他渠道筹集的养护资金。主要有路政赔（补）偿资金、路政罚款返回资金、地方收取的公路施工营业税等返还资金、公路广告收入和公路资产经营开发赢利等。

因此，公路养护资金总额，可用下式表示：

Z=Y+B+T+D+Q

其中：Z-可用于公路养护资金总额；

Y-财政转移支付资金用于公路养护的资金；

B-交通运输部路网改造补助；

T-通行费收入用于养护的资金；

D-各级财政预算中安排的用于公路养护的资金；

Q-其他可用于公路养护的资金（预算外资金）；

三、税费改革后公路养护事业会计存在的突出问题

（一）公路养护事业预算编制功能科目划分导致改革前后的经济科目分类交叉

税费改革前，公路养护计划的划分大体如下：

养护事业费。包括行政管理费，路政管理费，养护专用机械购置费，养护科研教育费，交通量调查费，养路站房、生产房屋修建费等。

养护其他费。包括劳动保险，职工福利、奖励、退职、退休、离休人员费，国家规定要交纳、支付的其他税、费等。

养护工程费。包括公路小修保养（含公路养护工人工资）、中修工程、大修工程、公路水毁抢修等。

税费改革后，公路养护计划变为了编报财政预算，预算编制分为基本支出及项目支出：

基本支出。包括工资福利支出（含公路养护工人工资）、商品服务支出、对个人及家庭补助支出。

项目支出。包括公路日常保养（不含公路养护工人工资）、小修工程、预防性养护工程、中修工程、大修工程、应急抢险工程、改建工程、养护专用机械设备购置费、养护科研教育费、交通量调查费、养路站房、生产房屋修建费等。

由以上可知原来在项目小修保养中开支的人员经费转变成为了基本支出。目前养护工程费总体上为严重不足，在资金安排上公路小修保养很难得到保证。

（二）职工的社会保障缴费问题

公路养护事业原为自收自支的事业单位，由于税费改革及财政体制改革，单位属性尚无准确定义。在自收自支的情况下合同制职工的养老、工伤、生育等保险进入了小修保养。财政体制改革后，在预算编报的社会保障缴费中无养老、工伤、生育等保险的编报科目，至使职工的养老、工伤、生育等保险无法得到保障。

（三）事业单位的经营收入及业务的规范问题

税费改革前公路养护单位接受地方委托参与地方公路修建，从而发生事业单位的经营收入。税费改革后按财政管理要求，将不能开展这些经营业务，经营业务要归还于市场，因此如何规范这些业务也是一个急需解决的问题。

（四）专用基金、一般基金规范使用问题

税费改革前公路养护事业单位执行一九八七年交通部颁发的《公路养护会计制度》及《公路养护单位成本核算办法》，公路养护事业单位提取并积累了专用基金及一般基金。税费改革后，公路养护事业单位不在提取专用基金及一般基金，原有的专用基金及一般基金如何使用等问题需进一步规范。

（五）预算执行中存在的问题

预算批复时间晚，年初零余额账户未下达额度，单位业务无法开展，对个人及家庭补助、工资福利支出等不到及时保证。公路养护的项目实施存在一定的时间规律，施工受季节及天气变化影响，公路养护项目资金使用存在未能根据公路养护的规律使用资金。

四、适应财政体制改革后的基本途径和方法

為适应税费改革对公路养护会计工作带来的变化，今后开展公路养护会计工作必须转变观念，适应变化；精细管理，规范程序；提前谋划，周密计划；主动协调，多方争取。

（一）要制定切实措施，改革和完善公路养护事业财务管理体制

（1）确定公路养护事单位的单位性质。由于编制预算的基本支出—工资福利支出—社会保障缴费中只包含失业保险、基本医疗保险、大病补充医疗保险，不包含职工养老保险金、工伤、生育保险预算资金，而在实际预算发生过程中却需要支付大量合同制职工及长期职工需缴纳养老保险金、工伤、生育保险等。针对此类情况需要即时规范公路养护养事业单位的性质，将需缴纳的养老保险金、工伤、生育保险等纳入预算；或是将单位性质定性为参公管理事业单位，不在缴纳养老保险金、工伤、生育保险等费用，纳入全额财政供养管理。

（2）制定完善和规范公路养护事业会计制度。1987年开始使用的《公路养护会计制》与不适应现行财政体制改革的需求，在实际工作过程中遇到许多问题，需规范基本支出与项目支出的划分，最终使《公路养护会计制》与财政体制改革完全接轨，指导公路养护事业会计向前发展。

（3）制定公路养护事业单位经营性收支业务管理办法。公路养护事业单位或多或少存在着经营性收支问题，如接受地方政府委托代征收通行费业务及代养护收费公路业务等，这些经营性质的业务就会发生超支或节余的情况，需根据财政体制改革的要求，制定出经营性质业务活动、经营超支、节余的管理办法。

（4）完善公路养护事业单位一般基金及专用基金的管理办法。根据财政改革的相关要求，对一般基金及专用基金管理进行研究，争取财政部门对基金的管理支持，制定出一般基金及专用基金的来源及使用的管理，使一般基金及专用基金能更好的服务于公路养护事业的发展。

（二）要适应国家和省财政预算改革的需要，加快推进部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”管理等预算管理制度改革

在财政改革过程中，公路养护事单位也要主动参与到改革中，积极争取财政支持，使公路养护事的发展、管理符合财政改革的要求。争取解决预算执行过程中，财政需资金拨付做到符合实际工作规律需要，避免资金供给矛盾。

从事公路养护、公路管理、公路建设等工作，涉及公路资金筹集、公路资金投放、资产购置与管理、资金耗费与成本费用管理等专项业务，构成了公路养护事业单位的财务与财务管理工作。以部门预算、“收支两条线”、国库集中收付、政府采购等为中心的财政体制的变革，给当前的公路养护事业单位财务工作带来了新的挑战。为了应对挑战，公路养护事业单位应建立并逐步完善适应财政改革和公路事业发展要求的公路事业单位财务管理体制。

【参考文献】

[1]文件号：财预〔2008〕479号文件；文件名称：《财政部中国人民银行国家税务总局交通运输部关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》；印发时间：2009年2月.

[2]书号：ISBN7-5429-0870-7；著者：盖地；书名：《事业单位会计》；出版社：立信会计出版社；出版时间：2002年7月.

[3]书号：ISBN978-7-81055-886-0；著者：罗绍德；书名：《预算会计》；出版社：西南财经大学出版社；出版时间：2009年9月.

[4]书号：ISBN7-5005-8990-5；编著：财政部国库司；书名：《政政收支分類改革预算执行培训讲解》；出版社：中国财政经济出版社；出版时间：2006年3月.

[5]著者：云南省财政厅预算处；书名：《2010年云南省省级部门预算编制指南》；出版社：内部资料；印刷时间：2009年6月.

[6]文件号：交财字〔1987〕828号文件；文件名称：《关于印发〈公路养护会计制〉、〈公路养护单位成本核办法〉的通知》；印发时间：1987年11月，出版社：安微省供销社印刷厂印；出版时间：1987年12月.