嘉兴市深化户籍制度改革的思路和对策研究

邢磊　肖建

摘 要 嘉兴市户籍制度改革一直走在浙江省前列，改革过程中主要存在中央顶层设计滞后与地方先行实践之间的矛盾、放开落户限制与城市承载力之间的矛盾、推进新型城镇化与农民不愿进城之间的矛盾，进而据此提出调整迁移政策、推进赋权增利等4条对策建议。

关键词 户籍制度 改革思路 对策

户籍制度已经成为阻碍中国工业化、城镇化、现代化道路上一道坚固的藩篱，彻底拆除这道藩篱势在必行。然而，户籍制度这道藩篱如何破除？破除的进程快慢？如何平衡公平与效率？全国各地一直在“摸着石头过河”。由于各地户籍制度改革的现实条件、出发点、动力机制等不尽相同，所以呈现出不同的改革模式与突破路径。综观全国各地户籍制度改革的探索与实践，其主要沿着两条主线进行：一条是逐步降低落户城镇的门槛；另一条是逐步统一城乡基本公共服务。

一、嘉兴户籍制度改革前期探索与实践

（一）嘉兴户籍制度改革的历程

进入21世纪以来，户籍制度改革日益成为社会关注的焦点，也是城镇化过程中的难点。嘉兴户籍制度改革起步较早，2003年海宁市在全省率先开展户籍登记制度改革试点工作。2004年，《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》将推进全市城乡一体化户籍管理制度改革列为一项重要内容。2008年，以开展统筹城乡综合配套改革为契机，嘉兴出台了《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》（嘉委〔2008〕21号），在全国率先取消“农业户口”和“非农业户口”的性质划分，建立全市城乡统一的户口管理制度。2012年，根据省政府《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革试点的实施意见》（浙政函〔2011〕117号）精神，选择秀洲区作为省级户籍改革试点。

（二）嘉兴户籍制度改革的主要举措

1. 率先建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度。实行城乡统一的户口登记制度，率先取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，按照公民经常居住地登记户口，将城乡居民统一登记为“居民户口”。建立城乡统一的户口迁移制度，以具有合法稳定住所、稳定职业或生活来源为户口迁移条件。实行按居住地划分的人口统计制度，调整原有的农业与非农业人口统计口径，并逐步实现按公民职业区分统计农业和非农业人口。

2. 逐步统一城乡基本公共服务。按照“率先并轨、逐步并轨、维持现状”原则，率先实现了医疗保险、养老保险、失业保险及就业服务、高龄老人补贴、困难学生补贴、最低生活保障等公共服务并轨；逐步实现城乡退役士兵优抚安置等制度并轨；根据相关制度安排，承认差别维持现状，如农业人口的“三权”权益、司法赔偿等方面。

3. 鼓励农民通过“两分两换”向城镇集聚。创新推行“两分两换”政策，通过将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进向城镇集中居住，转换生活方式。有地居民通过土地置换转为无地居民后，全面享有城镇居民待遇，其在农村的部分权益继续享有，诸如村集体经济组织成员身份不变、享有农村计划生育政策不变等。

二、嘉兴户籍制度改革面临的问题

（一）中央顶层设计滞后与地方先行实践之间的矛盾

户籍制度改革并不只涉及户籍本身，更牵扯到社会权利、社会保障和福利等诸多制度性改革，可谓“牵一发而动全身”，在没有中央政府做好顶层设计，推进相关配套制度改革条件下，单纯依靠地方政府局部性、片段式的改革，已经很难取得更大的实质性进展。例如，人口统计方面，嘉兴已经实行按照居住地划分统计城镇人口和农村人口，而国家依然按照农业和非农业户口性质统计人口信息，导致嘉兴必须按照两套制度统计人口，从而增加工作难度与成本等。又如统一城乡户口后户入城农民身份适用性问题，对于司法方面的人身损害赔偿而言，“带权进城”农民赔偿标准到底是按照城市居民身份获赔，还是按照农村居民身份获赔。另外，中央对于户籍制度改革已推出相关顶层设计，但是相关配套政策与实施细则出台缓慢，致使地方只能等待观望，建立“钱随人走”财政转移支付制度是推进户籍制度改革的关键问题，但是相关政策迟迟不能落地，造成农业转移人口流入地政府因难以承受高额成本而延缓市民化步伐。

（二）放开落户限制与城市承载力之间的矛盾

根据专家按照现代田园城市理论测算，嘉兴3915平方公里最佳人口容量为380万人，最大人口容量为530万，中间值为420万人。2015年嘉兴户籍人口349.48万，新居民人口231.13万，合计总人口为580.61万。根据国务院和浙江省《关于进一步推进户籍制度改革的意见》文件规定，嘉兴五县（市）须全面放开落户限制及市本级须有序放开落户限制，符合落户条件的人口介于162.9万至231.13万之间。根据2016年3月嘉兴户籍改革领导小组所做的落户意愿调查可知，有18%的新居民有明确落户意愿，由此可知，嘉兴户籍人口总量将介于378.8万至391.1万之间，人口数量逼近中间值。随着全国范围内农村产权制度改革的深入推进，“三权到人、权随人走、带权进城”将基本实现，农民工落户城镇的意愿将随之提升，嘉兴户籍人口数量将可能在较短时间内逼近或超过最大人口容量，这将给嘉兴资源承载力带来极大的压力。

（三）推进新型城镇化与农民不愿进城之间的矛盾

新型城镇化的核心是以人为本，通过有序推进农业转移人口市民化，以达到提高人口素质、促进人的全面发展和社会公平正义、使全体居民共享现代化建设成果的目标。推进以人为核心的新型城镇化在中国方兴未艾，然而嘉兴的实际情况却不仅是本地农民落户城镇不愿进城，并出现了逆城市化现象，而且新居民落户的意愿也不高。究其原因：一是随着经济社会的快速发展和统筹城乡综合配套改革的深化完善，嘉興城乡差距日益缩小，农民能够享受到与城市一样的基本公共服务，城市对农民的吸引力下降。二是当前城市提供的基本公共服务，特别是在失业救助、就业扶持及住房保障等方面的低水平，导致就业稳定性和收入水平较低的退权进城农民一旦失业，可能无法维持在城基本生活，而在农村有房有地至少能维持生存。三是“三权”流转或置换所获得的补偿与征地补偿有较大差距，更远低于农民的预期，留在农村坚守“三权”成为农民理所当然的选择。

三、嘉兴进一步推进户籍制度改革的思路与政策建议

（一）调整迁移政策，推进赋权增利

1.调整完善户口迁移政策。嘉兴作为人口承载压力较大的地区，在充分遵照国务院和浙江省关于进一步推进户籍制度改革意见的条件下，针对不同城市级别和人口来源，分类制定户口迁移条件，在相关政策允许范围内因地制宜从严设定条件以达到控量提质目标，以避免因政策洼地而造成大量外来人口的集中涌入。一是对于本市户籍居民，特别是有地农民，可允许其在全市域范围内实现真正的自由迁徙，通过放宽集体户口设立限制，允许小区物业、工商企业、街道（镇）等设立集体户口以接纳户籍居民落户，不因不具有产权房而影响落户，便于有地居民，特别是新生代有地居民向城镇集聚。二是对于来源于市外的新居民，在全面放开县（市）落户限制前提下，为了避免出现短时间内大规模集中落户情况，合法稳定住所放宽至租赁房屋为公共租赁住房，并以持有居住证年限或参加社保年限等辅助条件对新居民进行排序，排序靠前的优先落户。对于技能型人才、大中专毕业生等可以进一步放宽落户条件。三是优先考虑举家迁徙在城市就业的农民工和高层次人才，全面放开他们的落户限制，应该明确针对举家迁徙农民工和高层次人才制定专门政策。

2.逐步实现普惠型社会福利。对于走在户籍制度改革实践前列的嘉兴来说，对户籍居民要进一步推进城乡基本公共服务的均等化。一是逐步实现福利政策制度与标准的统一。根据户改参与部门梳理出来与户籍挂钩的针对个人的政策福利有34项，已有19项实现城乡无差别，15项有差别。从湖州德清的户改经验可知，2015年实现了城乡福利政策的完全统一，仅增加财政支出3572万元，其中，医疗和养老补助合计达2800多万元，其他诸如最低生活保障、退役士兵安置补助、住房保障、民政救助等增加700多万。嘉兴在医疗保险、养老保险、最低生活保障等方面已经实现了城乡统一，所以说，现阶段完全统一城乡政策福利并不会对财政带来较大压力。二是要逐步实现对常住人口基本公共服务的全覆盖。让新居民立即享有所有基本公共服务显然是不现实的，总体思路是使新居民享有基本公共服务的方式从原来的“高门槛、一次性”过渡到“低门槛、渐进式”。对于初等教育、公共卫生、就业培训等影响人力资本积累和一生发展的公共服务优先给予，并予以持续改善；对于医疗保险、养老保险、失业保险等由企业和个人缴费为基础的，权利与义务对等的，应鼓励新居民参与。

（二）创新人口管理，构建服务体系

1.完善居住证制度。一是要严格执行新居民居住登记制度，强化新居民网格化管理。一方面，抓好新居民综合信息的登记，注重源头信息收集管理，做到应登尽登；另一方面，强化对新居民居住证的签注工作，把握新居民居住状态，真正做到“人来登记、人走注销”，以提高精细化管理水平。二是拓展居住证的使用功能，建立以居住证为标识的“一卡通”式新居民公共服务提供体系，便于新居民方便、快捷、高效地享有基本公共服务。三是扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围与质量，除国家居住证暂行条例规定应提供的基本公共服务与便利外，嘉兴应根据自身资源承载能力、财政承担能力等实际情况，以居住证持有年限或参加社保年限为条件，阶梯式赋予新居民诸如政治参与权利、高考资格、民政救助、最低生活保障、公共租赁住房等公共服务。四是建立“居转户”制度通道，以持有居住证和参加社保年限为主要控制指标建立落户通道，而不以是否拥有合法产权住房作为必要条件。

2.优化积分制管理制度。嘉兴在积分制运用管理方面已取得一定的经验与成效，进一步优化积分制管理有利于逐步实现向新居民提供差别化、梯度累进的基本公共服务。一是进一步完善积分制管理办法。一方面要调整新居民参与积分的资格条件，逐步探索开展新居民全员积分制管理；另一方面要优化积分制管理计分标准体系，计分项目与计分分值设定应该以嘉兴经济社会转型升级对不同人才的需要为导向，以吸引和留住经济社会发展所需要的各类人才。二是全面推行新居民积分制管理。在教育领域实践积分制已经取得良好成效的基础上，将积分制应用到公共服务的全领域，以积分值的高低差别化、梯度累进地享受基本公共服务。三是制定市域范围内积分互认衔接办法。为了消除新居民从一个县（市、区）转移到另一县（市、区）就业而需重新开始积分所带来的新的分割与不公平现象，嘉兴有必要出台县、市、区间积分互认衔接办法，以使新居民能够更加公平地享有基本公共服务，以有利于劳动力流动和城市化的深化。

（三）完善产权改革，保障合法权益

1.推进农村产权制度改革。一是全面完成农村集体产权确权登记颁证工作，深入落实农村土地承包经营权，实现确权办证率100%；完善农村宅基地使用权和农房所有权确权登记发证，实现宅基地100%确权发证，农房100%完成测绘；加快推进农村合作社股份合作社改革，明确农民社员身份，将村集体经济净资产全部折股量化到社员。二是深入推进“确权赋能”工作，明确户口迁移与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权脱钩，充分尊重农民意愿，“带权进城”或“带资进城”由农民自由选择。三是明确赋予农村产权关键权能，对于承包地，确立承包地经营权的抵押权与出资权等关键权能；对于集体建设用地，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地抵押权、担保权、作价出资等权能；对于宅基地，明确农民对宅基地拥有排他的使用权、收益权、转让权、处置权、抵押权、担保权，甚至继承权等；对于集体资产股权，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能。

2.健全农村产权流转交易市场体系。一是加快将土地流转服务中心升级为农村产权交易中心，实现镇（涉农街道）村全覆盖。有序扩大交易品种，农户承包土地经营权、农村集体经营性资产、股份经济合作社股权等，统一纳入农村產权交易平台进行公开交易。二是深化农村金融改革创新，推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款、农村资金互助等试点，有效盘活农村资源、资金、资产。三是鼓励各种交易中介服务发展，为农村产权流转交易提供市场化服务体系。市场化交易中介服务主要包括市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等。把培育市场化中介服务体系作为农村产权流转交易市场建设的关键环节，予以重点关注和推进。

（四）加强财力保障，建立成本分摊

1.建立健全各级政府分摊机制。充分发挥政府在市民化公共成本中的主体作用，关键还在于建立中央政府、地方（下转第页）（上接第頁）政府、企业和个人之间合理的成本分摊机制。当前农业转移人口公共服务的财政分摊机制不完善，中央和地方政府之间公共服务支出责任划分不合理。今后除了要考虑进一步加大对地方的一般性转移支付外，要更多考虑农业转移人口的公共服务支出内容，与各地吸收和承载农业转移人口的数量挂钩，与地方提供基本公共服务均等化水平的挂钩，通过按常住人口安排财政转移支付和增加直接税等改革措施，形成地方政府吸纳外来人口的激励机制。同时，地方财政要以农业转移人口的各项民生支出为重点，优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

2.建立和完善多元化财政筹资渠道。开拓和创新多样化的财政筹资渠道，建立和完善新型城镇化投入稳定增长机制，是解决农业转移人口市民化成本日益增长问题的有效途径。传统的财政筹资渠道主要包括发行政府债券和转让土地。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确指出地方政府也允许发行市政债券。建议嘉兴市政府加快建立健全市政债券的发行制度、评级制度、绩效考核制度以及责任追究制度，并规范市政债券资金和土地转让资金的管理，加大对推进农业转移人口市民化的资金倾斜力度；充分发挥嘉兴市政府投融资平台的引导作用和市场的主体作用，建立完善透明的投融资机制。积极尝试政府与社会资本合作的模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明的方式，吸引社会资本参与农业转移人口市民化的基础设施建设。

（作者单位为嘉兴学院应用技术学院）

[作者简介：邢磊（1982—），女，硕士，讲师，主要从事区域经济研究。肖建（1978—），男，硕士，助理研究员，主要从事科技管理研究。基金项目：本文系2015年浙江省教育厅一般科研项目（编号：Y201534129）；2016年浙江省社科联研究课题（编号：2016N11Y）的部分研究成果。]

参考文献

[1] 潘家华，魏后凯，等.中国城市发展报告：农业转移人口的市民化[M].社会科学文献出版社，2013.

[2] 国务院发展研究中心课题组.农民工市民化制度创新与顶层政策设计[M].中国发展出版社，2011.