城市双修视角下的存量用地规划策略——以湘江东岸（湘府路至黑石铺路片）城市设计为例

文/夏博 华夏幸福基业股份有限公司 北京 100000

在我国快速的城市化进程中，经过几十年以人口聚集和建设用地扩张，许多大城市以增量扩张为主的开发建设已基本完成，可用于更新和改造的空间资源越来越少，增量建设成本越来越高，制约也越来越多，原有以增量换发展的模式难以为继[1]。而“城市双修”理念正是国家基于转型期城市发展特征提出的城市更新手段，即城市修补、生态修复，通过保障发展用地、更新存量土地、改造建设空间来修补和修复城市现存问题，以实现城市的集约化发展，是新常态下对城市存量土地和资源进行挖掘、改造和再利用的新方法。在2015年的中央城市工作会议上，习近平总书记指出“要加强城市设计，提倡城市修补”，李克强总理做出了“要通过实施城市修补、解决老城区的功能和活力”的指示。因此城市双修已成为存量用地更新升级的重要手段，更是实现土地资源供应供给侧改革的重要途径[2]。

1、“存量用地”的概念

存量用地是相对增量用地而言的土地管理概念，城市在增长就必要有增量，城市有历史，就会形成存量[3]。存量用地通常是指现有城市建设用地中的低效利用的、破产企业闲置的建设土地、需要调整的不符合城市规划的其他建设土地，通过旧城旧村，老工业区和老企业改造，可以在已有土地中腾出新的用地空间，以收购、收回方式将这部分土地储备起来，而后依照规划进行招拍挂方式出让，也就是具有二次开发利用潜力的土地[4]。

2、湘江东岸湘府路至黑石路片用地项目概况

本次长沙开展湘江两岸街区层面城市设计，旨在通过城市设计对湘江两岸存量用地提出规划改造的具体思路与策略，从而促进城市存量用地优化与更新。项目位于长沙以南的湘江东岸，北至湘府路大桥，东接新开铺路，南至黑石铺大桥，西临湘江东岸，用地面积为225.59公顷。受京广铁路分割和大托军用机场的高度限制，长期以来是长沙滨江地区开发建设的盲区，正是由于开发的限制因素，反而为长沙湘江两岸预留出为数不多的开敞空间，随着湘江大道、书院路、黑石铺路的打通，以及解放垸湿地公园的开发建设，本区域将具有强劲的后发优势，成为滨江地区重要的开敞空间与活力区域。

地块内以京广铁路为界，以西主要为非建设用地（水域、农田）和自建房用地；以东为城市建设用地，主要包括工业用地、仓储物流用地、教育用地（已废弃闲置）、公用设施用地和部分自建房用地。规划区内建设无序、用地效率低下、形象风貌差、生态界面逐渐被侵蚀，但建成区均为可以更新的存量用地，结合现状问题，在城市双修视角下，对该区域的规划应有新的审视。

3、现状问题

在早些年城市快速发展过程中，忽视了对该地区的发展，由于缺乏管控，存量用地便成为城市发展的敏感地区和片断区域。当城市发展到一定阶段，这些被忽略区域的规划矛盾也日益凸显。

3.1 城市功能混杂紊乱

存量用地在形成的过程中呈现的是一种无序生长，如自建房、厂房或站场等相互混合，城市功能较为复杂混乱并逐步退化，布局也不尽合理，导致用地十分零碎和低效。

3.2 道路交通不成体系

道路无准确定位，不成系统，交织混乱，有很多断头路、回头路，且与城市道路衔接性较差。停车位不足，肆意停车和占道现象严重，进一步削弱了道路的通畅性和可达性。

3.3 城市风貌品质低下

建筑多以厂房、自建房和构筑物为主，布局随意，建设无序，乱搭乱建现象严重，在速拆速建的节奏下建筑形式缺乏特色，风貌不协调，也无品质可言。

3.4 生态环境破碎退化

低效的片面建设，不注重整体保护，生态环境肆意破坏，生态斑块不断被侵占和蚕食，生态空间被割裂，生态价值日渐下降。

3.5 文化场所逐渐丧失

存量用地都有一定的历史周期，有些甚至留下的有着强烈地域文化的历史元素，但由于保护不力，缺乏传承，不少代表地域文化的建筑和场地缺乏修缮保护，逐渐被无序侵蚀。

4、城市双修策略

4.1 修复城市功能

当前地块内公共服务设施和产业设施的缺乏是阻碍城市更新的核心因素，“城市双修”之一的织补城市，就是把旧区作为一个有机的整体来看待，既要遵循历史的发展轨迹，又要保持社会生活的稳定，恢复旧区的活力。根据该地块的特质，一方面是要填补缺乏的公共设施，合理优化公共设施用地比例，增加公共服务设施，如中学、农贸市场等，并保留原有街道办事处；另一方面要通过植入产业带动发展，如强化书院路沿线的开发功能，引入文化创意产业、文化交易、培训等功能，将该区域纳入天心区的文化创意产业功能区，激活片区的开发动力。

4.2 完善道路体系

交通基础设施的完善是老城更新的关键环节。规划区的主要道路交通结构已较为完整，但内部道路网密度不够，因此应重新梳理道路系统，确定道路等级，加强与城市道路的衔接，内部道路形成内循环系统；充分利用现有铁路下穿口，尽量减少京广线分割的负面影响，加强东西向的交通联系。同时结合现有生态底板注入慢行理念，倡导绿色交通出行，构建便捷、经济的公共交通系统和连续舒适的慢行系统，实现慢行交通系统的全面提升：沿东瓜湖设置慢行道，增加游船和码头等休闲交通设施，融入湘江绿地系统和解放垸湿地慢行系统；利用废弃铁轨改造成景观步行道，打造属于规划区独有的“高线公园”。

4.3 管控建筑风貌

受建筑控高和场地标高的影响，在湘府路大桥和黑石铺大桥均可看到建筑屋顶，因此该地区应注重建筑的第五立面设计：根据整体建筑风格建筑以平屋顶为主，大部分设置屋顶花园，同时对建筑体量、建筑色彩和立面材料都提出了管控引导要求；强化规划统筹，对新建项目管控指引；并加强城市管理，拆除违建乱建，腾出更多的绿化和公共空间。

4.4 修复生态网络

城市双修的另外一“修”就是生态修复：根据资源禀赋和环境承载力，通过优化城市生产、生活和生态布局，统筹划定开发界限和生态边界，抑制城市建设的无序蔓延，保护城市自然山水肌理。京广线以西的生态修复主要是对现有生态资源重新整合：东瓜湖现已被切成三个鱼塘，生态性和景观性大打折扣，规划将鱼塘隔断拆除，但保留现有硬质岸界，有利于防洪和游步道的建设；东瓜湖南有部分农田，规划中作为农田景观予以保留。京广线以东则是破除京广铁路、湘江南路对本片区用地的切割，形成东西贯通的景观廊道，盘活片区生态景观资源优势。

4.5 延续文化传承

地域文化是地域发展的灵魂，是城市特色打造的基础，通过复兴或注入地域文化，塑造区域品牌，提高可辨识度，是存量用地复苏的核心手段。受发展建设滞后的影响，规划区内有较保留了一些近代建筑物（构筑物），原肉类联合加工厂更是被列入了长沙市第三批历史保护建筑，但功能上已成为物流、汽修厂房，不利于建筑的长期保护。在规划中对其采取保护性利用，远期将置换成展览馆和文体活动馆。

结语：

随着我国经济发展进入新常态，城市建设趋于理性，存量用地规划建设也逐渐得到重视。以关注城市转型和存量规划为前提的城市双修理念，与城市存量用地的发展诉求高度契合。本文充分挖掘城市双修的内涵，通过城市织补和生态修复两个层面，以湘江东岸城市设计为例，从功能、交通、风貌、生态、及文化五个方面进行城市双修策略研究，多层次研究存量用地的状况，但愿能为今后城市转型发展的理论体系能有所助力。