论地方志愿服务条例逻辑结构生成机制

戚枝淬

(安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)

我国地方志愿服务条例最早是1999年施行的《广东省青年志愿服务条例》,真正意义上的第一部志愿服务条例是2003年颁行的《黑龙江省志愿服务条例》,自此之后,我国多个省、市、自治区以及较大的城市先后出台了多部志愿服务条例。可以看出,我国对志愿服务立法越来越重视,但全国性的志愿服务条例尚未出台。实践中,近年来,我国志愿服务参加者越来越多,志愿服务的领域不断拓展,志愿服务已成为我国公益活动领域中一道亮丽的风景线。随着越来越多的地方志愿服务条例的施行,志愿服务活动越来越规范、有序,然而,由于各地志愿服务条例内容存在明显的趋同性,很少体现地方志愿服务特色,地方志愿服务条例的作用没有充分发挥出来。本文以省级地方志愿服务条例为研究蓝本,通过对我国多地已经颁布实施的地方志愿服务条例生成逻辑起点、逻辑结构及逻辑终点进行分析,剖析我国地方志愿服务条例生成中存在的问题,提出具体完善建议。

一、我国地方志愿服务条例立法现状及特征

(一)地方志愿服务条例生成现状

我国志愿服务没有专门立法,只是在2016年9月1日生效的《中华人民共和国慈善法》中“慈善服务”一章中有所提及,对志愿服务的专门规定主要是一些省市自治区人大常委会制定的志愿服务条例。截至2017年6月,我国已有18个省市自治区颁布了省级地方志愿服务条例,多数地方已有地方志愿服务条例,还有部分地方没有制定。从地方志愿服务条例区域分布角度分析,目前,我国有18个省级地方志愿服务条例,其中北方4个:黑龙江、吉林、宁夏、北京;南方3个:广东、海南、湖南;东部3个:江苏、上海、浙江;西部4个:新疆、西藏、重庆、四川;中部4个:陕西、山西、湖北、河北。从我国地方志愿服务条例制定的区域分布来看,东西南北中部地区都有,比较均衡;从地方志愿服务条例内容来看,趋同性明显,要说有区别,只是简繁程度不同,早期制定的地方志愿服务条例内容较为概括,后来地方制定的志愿服务条例内容比较详细。

根据我国地方志愿服务条例制定时间不同,可划分为两个阶段。以2008年为分界线,2008年汶川地震之前只有黑龙江、江苏、北京和浙江四个省市制定了志愿服务条例;2009年以来共有14个省市自治区制定了志愿服务条例,其他未制定志愿服务条例的省份多数正在酝酿中。在汶川地震之后我国地方志愿服务条例密集出台,这是因为汶川地震唤起人们的志愿服务意识,也彰显了志愿服务精神在大灾大难面前的强大正能量,因大批志愿者无私奉献,鼎力相助,使受援人感受到大爱和希望,社会发展离不开志愿服务。

(二)地方志愿服务条例的特征

一是目的一致性。在所有的地方志愿服务条例中,第一条都规定了制定本条例的目的。如《北京市志愿服务促进条例》规定,制定的目的“为了弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神,增强公民的志愿服务意识,规范志愿服务活动,保障志愿者的合法权益,促进志愿服务事业发展,根据本市实际情况,制定本条例”。[1]《上海市志愿服务条例》规定,制定本条例的目的“为了倡导奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神,鼓励、推动和规范志愿服务活动的开展,维护志愿者的合法权益,促进和谐社会建设,根据本市实际情况,制定本条例”。[2]其他条例表达的意思大致如此。从地方志愿服务条例制定的目的来看,具体包括：(1)倡导志愿服务精神。志愿服务精神为“奉献、友爱、互助、进步”,这一精神需要薪火相传,使志愿服务精神永存。(2)鼓励、推动和规范志愿服务活动,促进志愿服务事业发展。(3)维护志愿者合法权益。这三个方面囊括了志愿服务立法的宗旨,有一脉相承的志愿服务精神,也有志愿服务指导思想,还有志愿服务的目的。

二是结构类似性。从目前我国18个地方志愿服务条例的结构来看,少数不分章节,多数分章节。不论有无章节,其基本结构都包括总则、志愿服务组织、志愿者、志愿服务活动、促进(支持)与保障、法律责任、附则等部分。以《江苏省志愿服务条例》[3]和《河北省志愿服务条例》[4]为例,《江苏省志愿服务条例》结构包括总则、志愿服务组织、志愿者、志愿服务、支持与保障、法律责任、附则共七个部分;《河北省志愿服务条例》包括总则、志愿服务组织、志愿者、志愿服务活动、促进与保障、法律责任、附则七个部分。这两部条例的结构几乎一样,只是在一些细节上存在细微区别。

三是内容趋同性。地方志愿服务条例主要内容大同小异,围绕志愿服务对志愿服务组织、志愿者、志愿服务活动、志愿服务支持与保障以及法律责任等加以规范,这些部分内容高度相似,趋同性非常明显。如以志愿者权利规定为例,最早施行的《黑龙江省志愿服务条例》[5]对志愿者权利规定比较少,而2017年刚施行的《河北省志愿服务条例》对志愿者的权利规定较为全面。综合两个条例对志愿者权利的规定可以看出,志愿者享有的参加有关志愿活动权、获得志愿服务信息权、获得培训权、获得保障权、批评与建议权、优先获得志愿服务权等权利两个条例中都有规定。对此,其他地方志愿服务条例中也有规定。不仅如此,在地方志愿服务条例中有关志愿服务组织的权利与义务、志愿服务活动、志愿服务支持与保障及法律责任等规定基本一致,也就是说,我国地方志愿服务条例内容趋同性明显,虽然多个地方制定了志愿服务条例,但地方特色不明显。

二、地方志愿服务条例生成逻辑起点

(一)现有的地方志愿服务条例生成逻辑起点

何谓逻辑起点?学术界对此有不同的看法,关于逻辑起点,有人认为,所谓逻辑起点就是指理论展开的出发点,把握逻辑起点是建构理论体系的前提；[6]有人认为,所谓逻辑起点包含着贯穿整个理论体系的最基本的核心内容和主要观点,它既是理论的出发点、着眼点,又是理论的立足点和落脚点。[7]笔者赞成后一种观点,广义上逻辑起点包含理论最终落脚点,即所谓的逻辑终点,本文所探讨的志愿服务条例生成逻辑起点是从广义上理解,既包括制定地方志愿服务条例的出发点,又包括地方志愿服务条例适用的落脚点。我国现有的地方志愿服务条例生成逻辑起点呈现出二元化特征,一方面以志愿服务活动作为逻辑起点,另一方面又将保障志愿者、志愿服务组织及志愿服务对象合法权益作为生成逻辑起点。多数地方志愿服务条例是将两者结合在一起作为逻辑起点,如《江苏省志愿服务条例》第一条规定:“为了倡导志愿服务精神,促进志愿服务事业发展,规范志愿服务活动,保障志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象的合法权益,根据有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。”《北京市志愿服务条例》第一条规定:“为了弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神,增强公民的志愿服务意识,规范志愿服务活动,保障志愿者的合法权益,促进志愿服务事业发展,根据本市实际情况,制定本条例。”其他地方志愿服务条例逻辑起点大致如此,各地制定志愿服务条例的逻辑起点基本相同,但从志愿服务出发点和落脚点分析,地方志愿服务条例生成逻辑不宜多元化,应将志愿服务作为地方志愿服务条例生成逻辑起点。

(二)志愿服务是地方志愿服务条例生成逻辑起点

理论上,制定地方志愿服务条例的目的是为了规范志愿服务,地方志愿服务条例调整的对象是志愿服务法律关系,从调整对象的性质分析,地方志愿服务条例属于行为法。由于地方志愿服务条例以规范志愿服务行为为目的,又因志愿服务而产生的志愿服务组织与志愿者关系、志愿服务组织与志愿服务对象关系、志愿服务活动关系、志愿服务支持与保障关系等都是志愿服务条例规范的内容,志愿服务是地方志愿服务条例调整的核心内容。实践中,志愿服务是世界文明进步的产物,是社会发展不可分割的部分,任何一个人都有可能成为志愿服务者,也有可能成为志愿服务的对象。社会发展需要志愿服务,也离不开志愿服务,志愿服务能够推动社会文明的进步和良好道德风尚的形成,志愿服务不仅是制定志愿服务条例核心内容,也是统领志愿服务条例的主线,只有确定这根主线才能对志愿服务条例的内容进行适当和准确设置。

改革开放以来,我国志愿服务从无到有,从小规模到较大规模发展起来。尤其是近十年来,随着社会发展日趋多元化复杂化,社会治理逐步制度化,地方志愿服务成为社会发展必不可少的组成部分。由于地方志愿服务在社会活动中越来越频繁,参与的领域越来越多,到了亟需进行立法的关口,所以,本世纪以来,我国多个地方对志愿服务进行了专门立法,目的在于“培育和践行社会主义核心价值观,弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神,推动志愿服务事业发展,规范志愿服务活动,保障志愿者、志愿服务组织和服务对象的合法权益。”[3]因此,将志愿服务界定为地方志愿服务条例生成逻辑起点不但具有理论依据,而且还具有重要的现实价值。

三、现有的地方志愿服务条例逻辑结构生成机制

(一)现有地方志愿服务条例内在逻辑结构现状

志愿服务条例的逻辑结构机制是指志愿服务条例主要内容的逻辑关系。志愿服务条例主要内容包括志愿服务组织、志愿者、志愿服务活动、志愿服务促进(支持)与保障、法律责任等,志愿服务条例对这些内容的规定便形成一定的逻辑关系和逻辑结构。我国现有地方志愿服务条例的逻辑结构类似,可以用图1表示:

图1表明,我国现有的地方志愿服务条例逻辑结构生成机制以志愿服务为核心,形成志愿者、志愿服务组织、志愿服务活动、志愿服务支持与保障及法律责任体系,这一体系中又以志愿服务法律关系为纽带,覆盖志愿服务主要制度,形成志愿服务条例的内在逻辑结构机制。

我国现有的地方志愿服务条例内在逻辑结构大同小异,这种结构安排在一段时间内与我国地方志愿服务的规模、水平等是相符的。但随着我国地方志愿服务规模的不断壮大,水平不断提高,地方志愿服务条例内在逻辑结构安排需要进行调整,以适应我国地方志愿服务发展的需要。

(二)现有的地方志愿服务条例逻辑结构上存在的不足

一是志愿者与志愿服务组织关系界定不明确。在有些地方志愿服务条例中对志愿者与志愿服务组织关系安排上先是规范志愿者,后规范志愿服务组织,如《黑龙江省志愿服务条例》、《四川省志愿服务条例》等,这种安排虽突出了志愿者的地位,但没有明确两者之间的逻辑关系。志愿者必须通过志愿服务组织提供志愿服务,这是志愿服务基本规则。一般情况下,一名合格的志愿者需要在相关部门登记或备案,志愿者志愿服务是有组织的活动,不能以个人名义从事志愿服务活动。所以,在志愿服务条例中对志愿者与志愿服务组织结构安排要符合我国志愿服务发展的趋势,立法上必须明确两者的关系。

二是志愿服务对象没有作为单独的内容进行规范。因志愿服务而产生的法律关系包括志愿服务组织与志愿服务对象之间的关系以及志愿者与志愿服务对象之间的关系,由此可见,志愿服务对象在志愿服务中是不可忽视的内容,但在现有的地方志愿服务条例中对此几乎没有提及,更谈不上单独列为一章进行规定。

三是志愿服务激励没有引起足够的重视。多数地方志愿服务条例在“支持与保障”一章中含有激励志愿服务的内容,但主要是规定政府对志愿服务的支持与保障,将志愿服务激励只看作是政府的职责,没有调动其他社会力量的激励措施,志愿服务激励机制欠缺,激励措施和手段过少,对如何激励志愿服务没有引起足够的重视。

四、我国地方志愿服务条例逻辑结构生成机制的重构

我国地方志愿服务条例逻辑结构重构的基本思路是:对现有的地方志愿服务条例逻辑结构中合理的部分予以保留,在此基础上,以志愿服务为核心,联结志愿服务主体、客体与内容,并扩充至志愿服务重要法律制度而形成的框架结构,具体可以用图2表示:

(一)明确志愿服务组织与志愿者之间的隶属关系

地方志愿服务条例对志愿服务组织的界定不完全相同,有的界定志愿服务组织是指从事志愿服务活动,依法取得法人资格的非营利性社会公益组织;有的界定志愿服务指依法成立,从事志愿服务的公益性社会团体。[5，8]综合地方志愿服务条例对志愿服务组织的定义,可将志愿服务组织界定为依法成立,从事志愿服务的公益性社会组织。志愿服务组织是从事志愿服务的非营利性组织,是具体管理志愿服务事务的组织,包括对志愿者的管理和保护。不同地方志愿服务条例对志愿者的界定详略不同,志愿者是指在志愿服务组织进行登记、参加志愿服务的人员，或者参加志愿服务组织临时招募,不以获得物质报酬为目的,利用自己的时间、知识、技能、体力等资源,自愿参加志愿服务的个人。[4-5]志愿者是指在志愿服务组织登记注册或者备案从事志愿服务的个人,需要具有相应的民事行为能力,从完善志愿服务制度角度来讲,我国志愿者需要登记或备案,经过登记或备案的志愿者才可以提供志愿服务,也就是说志愿者需隶属于志愿服务组织,任何个人不能以志愿者的名义从事志愿服务活动,这样既有利于维护志愿者合法权益,也有利于对志愿者志愿服务的管理和推进。

(二)志愿服务对象应在志愿服务条例中加以规定

志愿服务离不开志愿服务对象,志愿服务对象是志愿服务的受助者,每一项志愿服务活动都离不开志愿服务对象,没有志愿服务对象也就谈不上志愿服务活动。志愿服务对象在志愿服务条例中可以与志愿者合为一章,也可以单独作为一章。志愿服务对象采取列举加概括进行规定,如扶危济困、扶孤助残、社区事务、治安防范、支教助学、生态环保、公共卫生、法律援助、科普宣传、公共文化、心理疏导、应急救援、拥军优属、大型公益活动等领域中的受援人,包括国内和国外的受援人。规定志愿服务对象便于志愿者更好地提供对口志愿服务,提高志愿服务效率。

(三)将志愿服务激励作为单独一章加以规定

我国现有的大多数志愿服务条例“促进与保障”一章对志愿服务的激励有所规定,如“县级以上人民政府、有关志愿服务组织对志愿者工作绩效进行客观评价,褒扬、嘉奖优秀志愿者、优秀志愿服务组织、优秀志愿服务项目。国家机关、社会团体、企业事业单位等招聘、录用工作人员时,在同等条件下优先录用、聘用有良好记录的注册志愿者。”[4]这是对志愿服务的激励,但这种激励更多的是精神层面的激励,对志愿者的激励措施比较单调,为鼓励和激发志愿者的志愿服务热情和志愿服务精神,多样化的志愿服务激励措施和途径不可少。志愿服务激励不仅包括精神上的鼓励,还包括物质上的激励,以精神激励为主,兼顾物质激励,适当的物质激励使志愿服务者更能产生志愿服务的认同感。通过精神与物质的双重激励彰显志愿服务激励的积极效果,能带动更多的人参与志愿服务活动,促进志愿服务活动持续不断地开展下去。