天津市基础设施投资绩效改善策略研究

宋丽锋，孙 钰，2，洪 丽

(1.天津商业大学 公共管理学院，天津 300134；2.天津大学 管理与经济学部， 天津 300072)

1 引言

城市公共基础设施投资绩效是指投资主体对于城市公共基础设施在人力、物力、时间等物质资源上的投入对社会生产和市民生活水平提高所产生的效果和利益。提高城市基础设施投资绩效对于充分利用建设资金、推动政府科学决策、促进经济持续健康发展具有重要作用。具体来看，一是在扩大基础设施建设、满足公众需求的同时，不断提高投资绩效和建设水平，能够节约财政开支，从而提高资金使用效率；二是改善投资绩效的过程也是指导政府及时调整投资决策、减少决策失误、避免权力寻租的过程；三是改善公共基础设施的投资绩效，能够进一步扩大投资建设力度，不断提高基础设施供给与需求的协调度，营造良好的城市发展环境，间接拉动其他行业发展。今年两会上的政府工作报告中也强调要补齐基础设施和公共服务的短板[1]，天津市第十一次党代会也明确提出，要加强城市基础设施建设，夯实支撑天津长远发展的“底盘”，推进基础设施建设提质、提效、提速；大力推进交通、能源、信息等基础设施互联互通，构筑与现代化大都市相适应的交通网络系统[2]。近年来，天津市始终坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕“三个着力”的重要要求，不断加大对城市基础设施的投入，并日益重视基础设施政府投资绩效问题。然而目前天津市基础设施投资建设和运营管理主要由政府承担，市场化相对滞后，导致了政府及相关职能部门在有效实施投资建设的同时，也存在着倾向建设规模与速度、忽视供给绩效和运营效率等问题，不仅容易造成财政资金的浪费，制约基础设施服务功能的发挥，同时也会影响城市的可持续发展。因此，对政府的投资绩效进行分析研究，提高政府决策科学性、合理配置公共财政资源、确保城市基础设施投资绩效最大化已成为迫切的现实需求。

国外对于基础设施的相关研究较多，例如，在基础设施建设对经济发展的影响方面，国外学者Farhadi[3]、Sahoo[4]以及 Kayode[5]等人分析了基础设施投资对经济增长的作用。国内学者对于城市基础设施投资的研究较多关注投融资管理[6]、资金来源、供给结构[7，8]等方面的问题，研究对象的选取也多集中于省会城市[9]以及全国的地级市[10]之间进行对比。

前人研究可以看出，城市公共基础设施对于经济增长和社会发展的作用已得到了充分的肯定，在投资效率方面也开展了大量的实证研究，但是对于城市公共基础设施政府投资绩效如何，是否有效满足社会公众的需要尚未进行有效论证，并且对于单一城市的政府投资绩效进行专门研究也相对较少。通过对天津市公共基础设施投资绩效方面存在的相关问题进行分析，旨在寻找合理路径以改善投资绩效，从而促进城市公共基础设施的良性发展。

2 天津市基础设施投资的现状

当前，天津市在京津冀协同发展快速推进的背景下，主动承接北京非首都功能疏解的任务，并积极对接雄安新区规划建设，迫切需要不断完善城市基础设施。独特的地理位置和区位优势，也使得天津在经济发展的过程中更加重视基础设施建设。近10年来天津市公共基础设施建设有了显著改善，如表1所示。

表1 2016年与2007年天津市部分公共基础设施数据对比

注：数据来源《天津统计年鉴》

从表1可以看出，相比于2007年，2016年天津市公共基础设施建设有了较大增幅：供水管道长度、天然气供气管道长度均增长了1倍多，轨道交通线路长度、人均城市道路面积、人均公园绿地面积也都有大量增长。这表明天津市不断加大对城市公共基础设施的投入力度，城市居民用水、用气、交通、生活环境等基础设施有了很大改善。

近10年来，天津市固定资产投资年均增长近10%，占GDP比重也在不断增加(如图1所示)，2016年由于新建了多个全运会比赛场馆等其他大型基础设施，固定资产投资占GDP比重已突破80%，达到了10年来的最高水平，其中城市基础设施投资占固定资产投资高达22.8%。从投资比重指标分析来看，远远高于联合国开发计划署对于发展中国家城市基础设施投资占社会固定资产投资比重10%～15%的建议标准。这为加速城市化和实现现代化提供了重要的物质基础，也为提高城市发展水平、改善投资环境和增强城市竞争力提供了根本保证，有力推动了天津经济社会的持续健康发展。

数据来源：根据《中国城市统计年鉴》、《天津市统计年鉴》相关数据计算得出

图1 2007～2016年天津市固定资产投资占GDP情况

根据天津市“十三五”的规划要求，要不断优化天津市交通网络，到2020年，公路总里程达到1.75万km，轨道交通运营里程达到375 km，并大力推进海绵城市建设，建成中新天津生态城、解放南路、侯台等示范区域，城市绿化覆盖率达到40%，城镇生活垃圾无害化处理率达到98%。这些目标的实现，需要不断加大对城市基础设施的投入力度、加强城市的精细化管理，相应的也急需提高基础设施的投资绩效，以更好满足人们对于公共服务日益增长的需求。随着城市化进程的快速推进，居住人口持续增长，天津市作为超大型城市，截至2017年末常住人口总量已突破1500万，城市基础设施供需矛盾也日益突出，基础设施建设的规模和速度仍滞后于经济社会发展的需求，交通拥堵、城市内涝等“城市病”现象时有发生，基础设施的投资体制、投资结构等方面与理想水平仍有较大差距，投资绩效水平也不容乐观。

3 天津市基础设施投资绩效方面的问题

通过对天津市基础设施投资现状的分析可知，近年来在城市基础设施的投入和改善上成效显著，但是在投资绩效方面还存在着投资总量不足、投资结构不协调以及高投入低产出等现象，主要表现为以下几个方面。

(1)从基础设施投资总量上来看，天津市与其他3个直辖市相比，表现出投资后劲不足现象(如图2所示)，虽然占固定资产投资比重较高，不断加大投入力度，但实际投资额在近5年来却有不断下降趋势，在2016年达到了低谷，投资总量不足问题日益突出。

(2)从基础设施投资结构上来看，如表2所示，天津市近5年来在交通、能源等基础设施方面投入较多，其中2016年轨道交通的投入占当年基础设施固定资产投入总量的1/2以上，但是对于污水处理、垃圾处理等环境基础设施的投资较少。另外，在园林绿化等生态方面以及水务方面的投资呈逐渐递减趋势，均在2016年出现了近5年来的最低值。

表2 2012～2016年天津市基础设施固定资产投资情况 万元

注：数据来源：《中国城市建设统计年鉴》

(3)从投资效果来看，以环境基础设施的投入产出情况为例(如表3所示)，通过比较，天津市的投资绩效水平不太乐观。在环境基础设施投资总额上，天津超过了上海和重庆的投资总和，但是表现在产出效果的空气质量和建成区绿化覆盖率等方面却低于这两个城市，说明存在高投入低产出现像。

总的来说，当前天津市在基础设施投资方面仍面临着投入总量不足、结构不合理等问题，直接影响了基础设施的产出效益，进而导致投资绩效整体水平不高，供需矛盾也越来越明显。

表3 2015年四个直辖市环境基础设施投入产出情况

注：数据来源：《中国环境统计年鉴》

4 天津市基础设施投资绩效相关问题产生的原因

随着投资规模不断扩大，天津市在基础设施投资绩效方面存在的问题也日益突出，究其原因主要是政府在角色定位、投资方式、投资决策与投资结构等方面仍存在不少亟待解决的问题，突出表现如下。

4.1 政府角色定位不够明确

(1)目前政府在基础设施建设管理中应扮演的角色尚无统一认识，政府通常是基础设施建设项目的直接投资者和最大债务人,同时又是具体项目的经营管理者。由于多重角色之间经常发生冲突,产权不清、职责不明，高负债、高成本、低效率的弊端越来越明显,导致建设、管理、运营脱节,投入产出效益低,存在资产流失浪费严重等现象。

(2)政府与企业合作的过程中，政府部门经常处于绝对领导地位，而社会资本则处于相对弱势地位，契约和法治意识不能很好地落实。政府在基础设施投资建设中，“越位、错位”时常出现，例如在天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，市政府提供了诸多激励措施，并约定对于项目收益不足部分给予财政补贴，但是对于补贴的数量没有明确定义，导致项目公司在实际运行中承担了市场收益不足的风险。“全能”角色也使得政府在城市公共基础设施项目中成为投资风险的主要承担者,加大了政府的财政负担和债务压力。

(3)作为“理性经济人”的政府官员，在追求城市公共基础设施投资效益最大化的同时也会不自觉地追求自身利益最大化[11]，最直接的表现之一就是大规模投资兴建政绩工程，其中投资上百亿元并被称为“世界结构高度第二”的天津117大厦，距离开工已达10年之久，但是至今仍未投入使用。另外，源于各种考核指标压力，对于跨区、跨部门的基础设施供给重视程度不够，不愿意承担必要的责任，府际协作、部门协同、整体治理意识不强，天津市各区之间交界地带的基础设施也存在着“碎片化”现象，中心城区与环城区和远郊区在基础设施的供给上也有较大差异。

4.2 投资体制不够健全

在现行投资体制下，政府仍是投资主体，多数基础设施项目的建设和运营基本由政府承担，配套资金、担保费用以及相关补贴也主要来自政府财政，基础设施投资市场化改革不到位，近5年来，天津市实际直接利用外资767亿美元，吸引内资1.78万亿元，占固定资产投资总额不到1/3，所占比例仍然较低，未能充分调动社会资本参与建设。在基础设施建设领域政府为了履行监督职责，容易过多干涉，在一定程度上不利于发挥民间投资、外商投资的积极性，市场活力不能充分显现，从而也不利于拉动内需和刺激消费，影响了市场机制作用的发挥。另外，在投资建设过程中经常会出现偏重于经济效益明显的项目，导致一定程度的盲目决策等情况，助长了基础设施投资的无序，有时还出现为投资而投资、盲目投资、重复建设的倾向。

4.3 监督方式不够完善

从城市基础设施投资绩效的制度保障上看，目前天津市还缺少法律、法规等相关政策的管制，对于政府投资绩效的监督往往仅限于相关部门内部的评估，缺少公共监督的强度和力度，社会监督方式和渠道不够健全，群众对于城市基础设施的需求不能及时通过有效渠道传达至决策层，有时会导致建成的基础设施在功能和效用等方面与实际需求相脱节，充分吸纳民众意见进行客观判断进而合理决策的意识仍待提高。政府“公共服务”的理念还有待于加强，“放管服”改革需要持续深化，虽然市级行政审批事项已由495项减少到253项，但职能转变仍不到位，在基础设施投资建设中，纳税人参与投资可行性分析和决策过程的覆盖面还十分有限，导致民众的满意度和认可度不高，急需不断扩大和完善监督方式。

4.4 投资结构不够科学

合理的投资结构对于提高城市基础设施的投资绩效至关重要。从宏观上来说，基础设施的投资规模要以实现社会资源的优化配置、服务城市经济健康发展为依据；从微观来看，基础设施的投资结构要有效满足群众对于基础设施产品的合理需求，并在不同区域对于不同种类的基础设施进行合理配置[12]。然而，在实践中，政府缺乏科学的投资决策工具，受主观因素影响较大，决策经常倾向于政府偏好，热衷于投资直接经济效益明显的基础设施，对于地下综合管廊、排水等投资大、见效慢的基础设施重视度不够，投资结构不够合理。天津作为我国的直辖市，制造业较为发达，经济发展水平位于全国前列，但是对于像环保等基础设施的投入力度仍不够，投资结构还存在不协调的现象，沙尘、雾霾天气时有发生。

5 改善天津市基础设施投资绩效的对策建议

解决上述问题的关键，在于政府充分重视基础设施投资绩效的改善效果，通过调整政府定位、创新投资方式方法、加强公众参与监督力度等措施，积极推动改革向纵深发展。具体策略如下。

5.1 明确政府定位

要不断强化城市政府及其官员的公共责任意识，以主动回应公众需求、承担社会责任、追求公共利益作为价值标准来推动服务型政府建设，在投资兴建基础设施过程中，要通过正确履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等基本职能，以切实体现政府的公共性和服务性。政府要着重发挥好宏观调控职能，减少微观行政干预，调动企业的积极性和活力，使其充分利用自身优势投入基础设施建设，从而减少政府的财政压力。另外，要重新审视政府的角色与定位，积极搭建城市基础设施投资建设的服务平台或有效载体，及时有效回应公众对基础设施的供给的合理需求，为社会提供满意的公共服务。理顺和参与各方的关系，首要路径是“分开”，以此界定基础设施建设的投资主体[13]，合理通过收紧或放松审批权限推动基础设施投资的有序发展，加快职能转变，不断创新治理理念，明确厘定政府职责，严格落实权力清单制度，合理划分投资、兴建、管理与运营的责任边界，做到不越位、不错位。

5.2 创新投资方式

随着当前天津市基础设施建设规模的不断扩大，传统的政策性投融资模式已无法适应现实需求，创新投融资模式，提升基础设施建设能力显得尤为重要。应积极探索多元化的投资方式，扩大融资渠道，一是推动PPP(公私合作)、BOT、BT等多种投资创新模式在城市基础设施领域开展相关的项目合作，鼓励社会资金和民间资本积极参与城市公共基础设施建设的投资、建设和管理的全过程，以有效缓解政府及其融资平台的财政压力；二是综合运用各类金融工具，增强对企业债券和公司债券等直接融资杠杆的运用能力，并适度尝试和运用信托、票券等创新型融资工具。推广代建制，加强对政府投资项目的专业化管理。充分发挥市场机制的积极作用，弥补政府投资的不足，不断提升政府的投资绩效。

5.3 加强外部监督

要不断拓宽民众参与决策的渠道，扩大公民参与度和知情权，真正做到“群众的事同群众多商量，大家的事人人参与”，规范听证会以及重大投资决策公示制度。首先，天津市应根据本地实际情况，不断完善法律法规及相关政策对于投资绩效的管制，严格执行招投标以及项目建设等相关程序，实行项目法人问责制、政府采购制、跟踪审计制等相关制度，不断压实建设责任，严格审批投资计划，合理确定年度投资规模。其次，应积极引入第三方评估监督机制，重视专家论证，充分发挥高校等智库机构的作用，规范审计程序，使得政府投资决策在最大程度上科学、有效，避免盲目投资。此外，应通过建立有效的法律和制度，对城市基础设施投资、建设、经营等各个环节进行严格规范，在建设标准、项目招投标、建设质量、服务价格等方面也应该予以规制[14]，以保证政府提供的城市基础设施符合社会需求，有利于实现公共利益最大化。

5.4 优化投资结构

对于城市基础设施领域中的关键行业，在投资建设中要有所侧重并在资金政策上给予适当倾斜。天津市应以本地区经济社会发展的实际情况和所处阶段，科学制定规划，避免重复建设以及资源浪费，合理确定配套基础设施建设。在明确主次、统筹兼顾的基础上，确定建设重点,加大财政投入力度,优先补齐短板基础设施,不断提高产出效率。在京津冀协同发展的背景下，积极对接雄安新区建设，加大对环保型基础设施的投入,同时严格控制对环境影响较大的基础设施建设,最大限度节省治理和维护费用,以此提高整体投资绩效,促进城市健康持续发展。另外，投资兴建基础设施，不能一味追求经济效益，要同时兼顾社会和环境效益，“既要做显功，也要做潜功”，注重长远发展，坚持以人民为中心，强化服务功能，最大限度地满足公众的合理需要，在基础设施的种类、功能和相互协作方面也要统筹考虑，精心布局，合理利用财政资金。