学习监察法应注重把握好四个维度

贺洪波

党的十九大报告提出要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”根据党中央的统筹部署，《中华人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）已由第十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月20日通过，并于同日由国家主席习近平签署主席令予以公布施行，《中华人民共和国行政监察法》（以下简称“行政监察法”）亦同时废止。这是我国监察立法史上的一件大事。

“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”新法伊始，学必当先。包括各级纪检监察干部以及所有行使公权力的公职人员在内学习好监察法，对于该法的有效施行意义重大。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”从不同的维度透视监察法，将有利于更为深入全面地把握监察法的法治内涵。当前，在学习监察法的过程中，注重把握好以下四个维度是十分必要而有益的。这四个维度分别是监察法的改革维度、创新维度、权力维度和权利维度。

一、 学习监察法应注重把握好改革维度

监察法是一部改革保障法。学习监察法，应注重把握好改革维度。改革是决定中国命运的关键一招，是推动中国发展的战略选择。经过40年改革开放的实践洗礼，以改革促发展的观念已深入人心，改革精神已浸润进中国大地的方方面面。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开篇指出：“改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。”在全面推进依法治国和全面深化改革的当下中国，改革的深化要求法治保障，法治的实现离不开改革推动。重大改革必须于法有据，重大立法应当吸纳改革成果。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。” 可以说，在新时代背景下，改革与法治如车之两轮、鸟之两翼，二者并行推进、相得益彰，对推动经济社会持续健康发展大有裨益。

监察法是一部深深地铭刻着改革精神的基本法律。正如第十二届全国人大常委会副委员长李建国在作关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明时开篇指出：“制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措。”深刻理解监察法，必须深刻理解监察法制定的监察体制改革背景，必须深刻理解监察法治与监察改革的辩证关系。可以说，我国监察法治的推进是在宏大的监察体制改革背景下拉开序幕的。如果粗线条地回顾我国监察体制改革的整个过程，不难发现，从三地试点到全国试点，再到全面施行，其间贯穿着一条鲜明的以法治保障改革、以改革推动法治的逻辑主线。

2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，为北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作提供了法律依据。在认真总结这三个省市开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上，2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法修正案》为监察法的制定提供了宪法依据。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会通过的监察法为国家监察体制改革在全国范围内的全面施行提供了基本的法律依据。当前，需要注意的是，监察法的颁布施行并不意味着国家监察体制改革就已经取得了一蹴而就的佳绩，毋宁说国家监察体制改革正是随着监察法的颁布施行才真正进入深水区。因此，监察法颁布施行后，仍需以改革的视角审视监察法、以监察法的力量持续深化改革。

二、 学习监察法应注重把握好创新维度

监察法是一部反腐创新法。学习监察法，应注重把握好创新维度。创新是推动发展的不竭动力，改革亦通常与创新相伴。监察法既是一部改革的促进保障法，更是一部反腐的制度创新法。可以说，监察法是一部闪烁着创新精神的基本法律。当然，这种制度创新是在以古鉴今基础上的、以现实问题为导向的创新。立法活动，既是主观的，也是客观的。任何一个国家的法律制度都不可能是凭空产生的，必有其历史的文化根脉和现实的生成土壤。可以说，监察法因在以古鉴今基础上的制度创新，将获得坚实的历史文化支撑；监察法因在以现实问题为导向的制度创新，将获得坚实的反腐实践支撑。

所谓以古鉴今基础上的制度创新，正如十二届全国人大常委会副委员长李建国在作关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明时指出：“同时要看到，这次监察体制改革确立的监察制度，也体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，是对当今权力制约形式的一个新探索。”回顾历史，作为一种国家权力形态的監察权和国家制度层面的监察制度古已有之。战国时期，职掌文献史籍的御史官就已有明显的监察职能。秦朝已经创建了相对独立的监察制度，自中央设御史大夫，以御史府为官署，掌握天下文书和监察。自此以后，我国古代的监察制度虽在机构设置、官署称谓、权力大小上有所变化演进，但作为一项国家的基本制度、权力架构、监督精神，经过历代传承，已经深入人心，融进文化基因。

所谓以现实问题为导向的制度创新，是指党的十八大以来，以行政监察法为法治保障的监察体制在实践运行中越来越暴露出与监察实践和反腐败斗争现实需要不相适应的问题。这种不适应主要集中体现在三个方面：一是监察范围过窄；二是反腐败力量分散；三是专责和集中统一不够。针对监察范围过窄的问题，监察法第15条扩大了监察范围，实现了对所有行使国家公权力的公职人员的监察全覆盖。针对反腐败力量分散的问题，监察委员会整合了原本分散的行政监察部门、预防腐败工作机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的反腐力量，实现了国家反腐败资源的集中统一使用。同时，监察法第4条明确规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，为各级监察委员会集中反腐力量依法独立行使监察权提供了法律保障。针对体现专责和集中统一不够的问题，监察法第2条明确规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，第3条明确规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，为党统一领导监察工作、各级监察委员会专责监察工作提供了法律依据。以上三个方面的创新，为深化国家监察体制改革，深入开展反腐败工作提供了坚实的法律保障。

三、 学习监察法应注重把握好权力维度

监察法是一部权力运行法。学习监察法，应注重把握好权力维度。在现代民主法治社会，权力是国家治理现代化的公器。监察权是一项由国家权力机关立法产生的国家宪制性权力。根据我国宪法第1条和第2条规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据监察法第8条和第9条规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作；国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，并接受其监督；地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作；地方各级监察委员对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责，并接受其监督。

依法赋予监察机关职责权限是现代监察权运行的法治基础。根据监察法第11条规定，各级监察委员会依法履行监督、调查、处置三项职责。这三项职责分别具有监督事项多、调查内容多、处置方式多等显著特征。所谓监督事项多，即监察委员会对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。所谓调查内容多，即监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。所谓处置方式多，即监察委员会对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

为了充分保障监察机关有效履行以上监督、调查、处置三项职责，监察法赋予了监察机关必要的权限。根据监察法第19条至第21条以及第23条至第27条的规定，监察机关在调查职务违法和职务犯罪时，可以分情形采取谈话、讯问、询问、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。根据监察法第22条的规定，监察机关可以对涉嫌严重职务违法和职务犯罪的被调查人，以及涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，在特定情形下依法采取留置措施。根据监察法第28条至第30条的规定，监察机关可以根据调查需要，依法采取技术调查、通缉、限制出境措施。在此基础上，监察法还规定了相关单位和个人对监察机关依法履职的配合协助义务。根据监察法第18条、第23条等规定，监察机关行使监督、调查职权，在向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据时，有关单位和个人有如实提供、配合、协助的义务。任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。如果有关单位和个人拒不依法配合协助监察机关依法履职，将会根据监察法第62条、63条的规定被依法追责。

同时，监察权作为一种国家立法新设的国家公权力，由于其具有監督事项多、调查内容多、处置方式多、权限措施多等特征，和其他公权力一样，也面临着“权力导致腐败”的风险、“信任不能代替监督”的拷问和“谁来监督监督者”的困惑。为此，监察法第七章就“对监察机关和监察人员的监督”问题专门作了规定。一方面，监察权需要接受自已内部监督。监察法第55条至第61条围绕内部监督，就不当干预和不当接触与交往的报告和登记备案，监察人员的回避，脱密期管理和辞职、退休后从业限制以及责任追究等作了明确规定。另一方面，监察权需要接受外部监督。根据监察法第53条规定，各级监察委员会应当接受本级人大及常委会的监督，需要向人大常委会作专项工作报告，依法接受人大代表和常委会组成人员的询问或者质询。监察法第54条规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。通过以上内外监督，形成对监察权的监督合力，保障监察权在法治的轨道上行稳致远。

四、学习监察法应注重把握好权利维度

监察法是一部权利保障法。学习监察法，应注重把握好权利维度。权利是现代法治的基石。充分维护和保障公民的权利是现代民主法治国家公权力运行的根本目的和法治归宿。国家尊重和保障人权是我国宪法的明确要求。监察法第5条也明确规定“保障当事人的合法权益”。私权利是与公权力相对的。公权力是一把双刃剑，用之不当，则国家与个人皆受其害。监察权作为一项监督公权力依法履职用权的特殊公权力，由于其监督事项多、调查内容多、处置方式多、权限措施多，因此，监察权在运行过程中潜藏着可能侵犯公民权利的法治风险。

为了保证当事人的合法权益，监察法主要从四个方面设置了公民权利保障制度。一是监察机关采取调查措施过程中的权利保障，特别是被留置人员的权利保障。二是监察对象不服监察决定的权利保障。三是被调查人及其近亲属的权利保障。四是公民合法权益受到损害后的国家赔偿。对于监察机关采取调查措施过程中的权利保障问题，监察法第五章监察程序部分作了相应规定。特别是对于被留置人员的权利保障问题，监察法第44条就留置期间的通知、饮食、休息、安全、医疗、讯问以及刑期折抵作了明确规定。监察机关对被调查人采取留置措施后，应当在24小时以内，通知被留置人员所在单位和家属（但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外），有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务，讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。 被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置1日折抵管制2日，折抵拘役、有期徒刑1日。

对于监察对象不服监察决定的权利保障问题，根据监察法第49条规定，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起1个月内，向作出决定的监察机关申请复审，复审机关应当在1个月内作出复审决定；监察对象对复审决定仍不服的，可以在收到复审决定之日起1个月内，向上一级监察机关申请复核，复核机关应当在2个月内作出复核决定。复核机关经审查，认定处理决定有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。对于被调查人及其近亲属的权利保障问题，根据监察法第60条的规定，监察机关及其工作人员具有违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为，被调查人及其近亲属有权向该机关申诉。受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起1个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起1个月内向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当在收到复查申请之日起2个月内作出处理决定，情况属实的，及时予以纠正。对于公民合法权益受到损害后的国家赔偿问题，根据监察法第67条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。通过以上权利保障，推动实现监察权在运行过程中，既高效反对腐败，又公正维护权利。

总之，监察法既是一部改革保障法，也是一部反腐创新法；既是一部权力运行法，也是一部权利保障法。在新时代背景下，深入学习贯彻监察法，努力提升监察法治素养，必将推动国家监察体制改革在法治轨道上行稳致远，必将推动以法治思维和法治方式夺取反腐败斗争压倒性胜利，必将推进国家治理体系和治理能力现代化。

作者单位：中共重庆市委党校法学教研部

责任编辑：宋英俊