欧盟难民问题难解的原因与影响

郑春荣

内容提要 欧盟各国因地理位置和文化等因素在难民问题上存在着严重分歧，外部边境国家关切“首次移动”，而内陆中心国家想要阻止“二次移动”。2018年6月底的欧盟峰会达成的妥协方案依然是模糊的，能否有效实施存疑。峰会结果也预示着，鉴于维谢格拉德集团四国坚决抵制难民的强制摊派，欧盟只能寄望于相关国家自愿組成接纳难民的“意愿者联盟”。由于欧盟内部在难民问题上难以达成一致，因而欧洲共同避难体系的改革难以实质性推进，这势必给欧盟带来一系列严重的负面影响。

关键词 欧盟；难民问题；原因；影响

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.004

联合国难民署（UNHCR）2018年6月19日发布的最新报告显示，2017年全球难民人数连续第五年创新高，达到了6800多万，而且绝大多数（85%）难民生活在发展中国家[1]，入境欧盟国家寻求避难的人数明显下降，从2015年的130万降至2017年的70万。此外，欧盟各国在2017年认可了53.8万避难申请者的受保护权利，相比2016年也下降了近25%；进入欧盟的非法移民数量更是从2015年10月以来减少了95%。

事实上，欧洲难民危机在经历2015年下半年的高潮之后，近两年有所缓和，虽然危机远未解决，但难民问题的受关注度有所下降。然而，2018年6月1日，意大利在经历了组阁困境，最终由五星运动和联盟党组成西欧第一个民粹主义政府后，情况发生了急剧转变。意大利副总理兼内政部长、联盟党党首萨尔维尼（Matteo Salvini）采取严厉的难民政策，禁止难民救援船进入意大利港口，由此使得难民成为“皮球”在多个欧盟国家港口辗转，难民问题再次发酵。与此同时，德国在同样经历组阁困境，最终于3月14日组成新政府之后，德国内政部长、基督教社会联盟（基社盟）主席泽霍费尔（Horst Seehofer）提出，不容许在其他欧盟成员国登记过的难民入境德国，以控制难民人数，由此造成与德国总理默克尔所在基民盟的立场分裂，一度使德国新政府面临崩塌。由于多个成员国家威胁要在难民问题上“单干”，甚至不顾道德风险（moral hazard），使得在欧盟层面寻求共同解决方案迫在眉睫。

欧盟各国在难民问题上的分歧

根据《都柏林公约》规定，难民必须在踏上欧盟土地的第一个国家申请避难，即“首次移动”（primary movement）；而已经在欧盟外部边境国家登记的移民或难民到另一个欧盟成员国申请避难，则是“二次移动”（secondary movement）。由此，意大利、希腊等欧盟外部边境国家承受了沉重的“首次移动”负担，它们本指望内陆中心国家施以援手，一起分摊难民，但现实中由于难民分摊难以落实，外部边境国家处于孤立无援的困境。

长期以来，欧盟内陆中心国家看到了《都柏林公约》给外部边境国家带来的超负荷，但它们并不想改变这个对自身有利的规定。相反，它们要求将“二次移动”的难民送回其首次登记的外部边境国家，目的在于不让难民自由选择由哪一个国家来处理其避难申请，即要消除避难“博彩”的可能性。根据《都柏林公约》，原则上避难程序要在登记国进行，但难民真的移动后，往往无法遣返至原登记国。这是因为“二次移动”后的国家必须向真正负责避难申请的国家提出收回的请求，只有得到该国同意后才可下令送回。不仅如此，移民本人还可以提出各种阻挠这种送回的理由，例如核心家属生活在刚入境的国家、负责避难申请的国家不能保证人道主义的条件等等。对此，法律上的审核可以持续很长时间，由此入境国的法院也会不堪重负。

鉴于外部边境国家和内陆中心国家之间的上述分歧，难民的合理分摊成了解决难民问题的关键。2015年9月，德国在难民危机高潮期间接纳了大量难民，在此背景下，德国大力推动在欧盟内部引入类似德国国内“柯尼希斯坦法则”的分摊机制[2]。2015年9月22日，欧盟罕见地通过特定多数表决制通过了在两年时间里分配12万名主要来自叙利亚的难民的决议，但此决议遭到了维谢格拉德集团四国，尤其是匈牙利欧尔班政府的抵制。对于欧尔班政府而言，难民问题不是“欧洲的问题”而是“德国的问题”，是德国的“道义帝国主义”造成的。于是，虽有欧盟分摊决议，但响应难民分摊的国家有限，实际成功分摊的难民数寥寥，匈牙利和斯洛伐克甚至将难民强制分摊决议起诉至欧洲法院。在欧洲法院2017年9月宣判欧盟的难民分摊决议合法之后，匈牙利、捷克和波兰仍拒不执行分摊难民的决议，最终促使欧盟委员会于2017年12月将这三国反诉至欧洲法院。

由此可见，外部边境国家与内陆中心国家之间在难民问题上的分歧更多的是地理位置原因造成的，除此之外，还存在着文化因素驱动的主张“闭关”者与主张“开放”者之间的分歧：一方是以维谢格拉德集团四国为主的“闭关”派，它们要求关闭欧盟外部边境，由此难民在欧盟内部边境的自由流动才是可能的；另一方是以德国总理默克尔以及法国总统马克龙为代表的“开放”派，认为欧盟具有接受避难者的法律义务和人道主义责任。

在这两条交叉的分歧线的共同作用下，欧盟内形成了两种解决问题的不同思路：一种是各国按自己的方式“自行其是”，事实上就是纷纷关闭边境；另一种是在欧盟层面寻求共同的解决方案。但是，欧盟各国在解决难民问题上所能达成的只是最小共识，即尽可能把没有避难资格的难民挡在欧盟边境外，以及在欧盟边境外集中设点，以对难民的避难资格进行甄别和审查。

避难峰会成果：

形式远大于内容

难民问题重新发酵后，2018年6月28—29日在比利时首都布鲁塞尔召开的欧盟峰会就成了解决愈演愈烈的难民纷争的“救命稻草”。为了使峰会取得成功和化解德国内部的执政危机，在德国总理默克尔的强烈要求下，欧盟委员会主席容克在6月24日还召集所谓“感兴趣国家”举办了一场“小型峰会”对欧盟峰会进行“预热”，有16个国家参与，但并未取得实质性突破。

在“小型峰会”上，欧盟各国针对欧盟夏季峰会都提出了各自的诉求：法国总统马克龙以及西班牙新首相桑切斯建议将那些从地中海拯救出来的避难申请者安置在欧盟内的“管控中心”（controlled centers），然后从那里分摊到有意愿处理避难申请的国家。德国内政部长泽霍费尔的立场是，那些到达德奥边境的避难申请者，如果其避难申请应由其他欧盟国家负责，则将予以遣返，为此需要与外部边境的难民首抵国订立双边协议；如果无法做到，要基于与奥地利的双边协议进行遣返。但是，奥地利不愿接受被德国拒绝的避难申请者；如果德国执意遣返，奥地利就将对难民关闭其南部边境。而且，奥地利总理库尔茨主张在难民问题上采取“零容忍政策”，要求将欧盟边境与海岸警卫队（Frontex）船只搜救的海难难民，直接送往所谓的“安全第三国”。意大利则表示，只有在“首次移民”问题解决后，才会与德国商谈本应由意大利负责的避难申请者遣返的问题，换言之，意大利只有无需再单方面接纳进一步的难民，才会与内陆中心国家谈判如何管控“二次移动”问题。[3]对于峰会成果，各方都寄予厚望，欧洲理事会主席图斯克表示，“欧洲人民期望欧盟在恢复他们的安全感方面展现出行动决心”，德国总理默克尔甚至称难民问题的挑战关系欧盟的生死存亡。

欧盟夏季峰会最终达成了部分抑制来欧难民和移民的妥协方案[4]，除一致要求增强欧盟边境与海岸警卫队的资源配备与行动授权，进一步统一各国避难程序的规定与水准（具体涉及接纳条件和避难认可规定的统一、设立欧盟避难事务署、Eurodac指纹数据库的更新、规定统一的难民重新安置框架），以及继续加强欧土难民协议的执行外，还包括：在对外维度上，在欧盟内外设立“地区登陆平台”（regional disembarkation platforms）；在对内维度上，阻止难民或移民在欧盟内的“二次移动”。但这些妥协方案多流于形式，可操作性差。具体而言，想在欧盟外部即北非国家建立接纳营以接受那些在海难中获救并被遣返的难民并不容易。而建立这样的地区避难中心并不是新主意：早在20世纪80年代，丹麦就曾在联合国框架内提出过建立避难中心的建议，来组织全球范围避难申请者的分摊；21世纪初，德国、英国也曾提出过在非洲国家建立避难营；2014年时任德国内政部长德迈齐埃又提出了建立所谓“欢迎中心”的提议，但这些提议都无果而终。这次峰会能把这个方案写入《欧盟峰会结论》（European Council conclusions）无疑是一大进展，但问题在于北非国家并不愿为非法移民承担责任，均拒绝在其领土上设立这样的接纳营。在它们看來，在本国领土上设立难民营只会“引火烧身”，相反，它们要求欧盟给难民提供便利化条件并有序组织移民。而在欧盟内部，峰会决定在自愿基础上设立封闭的“管控中心”，入境的难民必须待在那里直到避难程序结束，此后有避难权的难民将被分摊到欧盟各国，但这同样是建立在欧盟各国自愿接收的基础上。受移民和难民问题冲击最大的外部边境国家意大利、希腊由此有了选择这一路径的可能性，不过意大利要求“管控中心”不能只在外部边境国家设立，欧盟其他国家也必须设立。然而，《欧盟峰会结论》并未明确这类“管控中心”与欧盟2015年12月就通过的在各国（尤其是外部边境国家意大利和希腊）设立名为“热点”（Hotspots）的难民接纳中心有何区别。

此外，意大利虽然在峰会上获得了其他成员国的保证，即海上获救者不再自动送往意大利港口而是“在共同努力的基础上”进行分摊，但这更多是一种“空口承诺”，到底有多少国家愿意分摊难民，各国分摊难民数量几何仍然存疑。如此前就拒绝接纳难民的维谢格拉德集团四国，不能指望他们在难民分摊上显示出团结意愿。

针对“二次移动”问题，各国在《欧盟峰会结论》中表示，将采取必要的行政与法律预防措施来阻止“二次移动”。这可以视作欧盟峰会向默克尔释放的“善意信号”，以便她能缓解其政府内在避难问题上的纷争。虽然《欧盟峰会结论》并未将相关国家之间签订双边或三边协定写入其中，但德国总理默克尔表示，已经有14个国家在欧盟峰会后表达了与德国签订双边协议并加快收回移民的承诺，其中包括一直严厉批评默克尔难民政策的匈牙利和波兰。但是，默克尔的话音刚落，一些国家就站出来否认有过这样的承诺。由此可见，峰会期间给予口惠固然容易，但真的要落到行动上，固有的分歧就会重新变得刺目。

总体上，6月底欧盟峰会上达成的妥协结果是模糊的，共识只是“最小公分母”且是脆弱的，这凸显出欧盟内部在难民问题上的撕裂。[5]不过也必须看到，峰会就难民问题也达成了一些协议，至少折射出欧盟难民政策的两个新动向：首先，欧盟对难民和移民进一步收紧了大门，避难政策也变得更为严苛了；其次，在《欧盟峰会结论》文本中一再重申 “在自愿基础上”，这可以视作对维谢格拉德集团四国的让步，但这也意味着欧盟基本上告别了原先强制摊派难民的努力。

欧盟难民政策的未来挑战

难民问题再次发酵，给欧盟解决难民问题增添了一份急迫性。迄今为止，欧洲一体化进程常常是“危机驱动”（crisis-driven）的。这次峰会也不例外，欧盟达成了某些灵活安排，而且欧盟委员会为落实峰会成果，还制定了具体的跟进方案，例如为欧盟内的“管控中心”和在第三国的“登陆平台”提供资金和操作上的支持。与此同时，欧盟委员会还提出了寻求改革都柏林体系以及制定旨在消除各国避难认可率差异的立法建议，但欧盟各国在这两个问题上分歧巨大，达成一致的道路还很崎岖。尤其是都柏林体系改革方面的立法建议，旨在消除现有体系的漏洞建立一个更加公正、高效且长远的能够将避难申请者分摊到各成员国的体制，但是欧盟各国对于其中所包含的“团结性元素”以及长期性安排至今无法达成一致。而且，欧盟也已经认识到要从根源上消除难民，为此，《欧盟峰会结论》也提到需要与非洲国家建立伙伴关系，目的是基于非洲国家在其《2063年议程》中确定的原则和目标，促进它们在社会经济方面的实质性转型。欧盟表示，需要将其与非洲的合作提升到一个新的水平，尤其要关注非洲国家的教育、卫生、基础设施、创新、良治与妇女权利。由此可见，欧盟的对非政策出现了调整，从以非洲转型为目标，转向以促进非洲国家的可持续发展为目标。

难民问题亟待解决，也与奥地利从2018年7月1日起担任为期六个月的欧盟轮值主席国有关。奥地利为其轮值主席国任期确立的口号是“为欧洲提供保护”，奥总理库尔茨已经把难民问题放在主席国任期议程的首位，目的是要更好地保护欧盟外部边境，其做法非常简单，那就是要将难民问题排除在欧盟外部边境外，以避免非法移民进入欧盟。为此，库尔茨也在搭建自己的“意愿者联盟”，包括德国和意大利内政部长以及维谢格拉德集团四国，其解决难民问题的路径主要是在欧盟外，如在非洲国家建立接纳营。奥地利还计划举行欧盟—非洲峰会，虽然非洲国家目前仍然没有国家愿意建立接纳营，但不排除在欧盟的“金钱攻势”下，个别非洲国家会在这个问题上与欧盟配合。但问题在于这种方案能否真的将欧盟边境保护得天衣无缝，难民是否会寻找新的、哪怕是更为艰险的进入欧盟的路线；更大的问题在于，将欧盟封闭成一座“堡垒”并由此将难民“祸水”外引，是否真的有助于欧盟所希望实现的促进非洲国家可持续发展的目标。

在欧盟专家们看来，如果要解决欧盟的难民与移民问题，除了要在源头消除产生逃难的根源，还有三项工作至关重要：一是要扩大给予受难民冲击严重的过境国家的救助，例如针对叙利亚内乱造成的难民，需要向过境国家土耳其、黎巴嫩与约旦提供救助。正因为如此，虽然欧盟对于土耳其内政的发展态势颇有不满，但仍将其与土耳其之间签订的难民协议视为范例。二是欧盟必须兑现其重新安置的承诺，即使来自危机地区的难民能有序地迁移到欧盟来，而无须通过诸如地中海这样的危险路线，但其前提是欧盟各国有团结意愿，难民合理分摊得以顺利进行。而由于团结性的缺失，若干欧盟国家彻底抵制难民，导致欧盟2017年建议的5万个重新安置名额无法实现。三是要为经济性移民开辟可能性，这就要求与非洲国家建立“公平的移民伙伴关系”，这也是因为长期以来，非洲国家想要移民欧盟的人数一直呈增长趋势。[6]这方面的问题在于，由于难民未能得到合理分摊，一些对经济性移民感兴趣的国家已经因接纳难民而不堪重负，加之其国内排外气氛不断恶化，使之无法接纳其原本希望接受的经济性移民。

欧盟难民问题难解的深层影响

无论如何，难民问题已经给欧盟带来了一系列严重的负面影响。可以预见，难民和移民问题仍将在欧盟内延续较长时间，因为难民来源地区的稳定与生活条件的改善并非中短期内能够实现的。首先，鉴于难民和移民流动的推动因素继续存在，只要欧盟不能达成完备的共同避难与移民政策，那么欧盟各国围绕难民与移民问题的争吵还将继续，这无疑将削弱欧盟的团结，破坏欧盟的稳定，还会影响到欧盟其他急迫的改革计划，例如在6月底的欧盟峰会上原本要就欧元区改革作出决定，但是因为峰会几乎完全被难民问题缠绕，使得有关欧元区改革的决定要到2018年底的欧盟峰会商定。其次，欧盟致力于改革2013年6月达成的欧洲共同避难体系（CEAS）的目的是确保申根区的迁徙自由，但是由于难民在各国间的分摊未能从根本上解决，使得个别國家恢复边境检查乃至封闭边境，由此申根区将会变得有名无实。再次，围绕避难问题的争论进一步助涨了欧盟各国国内右翼民粹主义势力的发展，例如德国基民盟与其姐妹党基社盟之间围绕避难问题的内斗，使两者都成了输家，从中渔翁得利的是右翼民粹主义的德国另类选择党，其在民调中的支持率又有所上升。最后，一个更为根本性的问题在于，至少在批评人士看来，如果《欧盟峰会结论》得到实施，这将意味着个体避难权在欧盟内的终结，尤其是将海难中获救难民也直接遣返到第三国的接纳营，存在着违反国际法上遣返禁令的嫌疑，而且也会削弱欧盟作为遵从国际法的“文明力量”的形象，使欧盟的可信度和价值基础遭到侵蚀。

因此，难民问题并不只是其问题本身，而是一个涉及欧洲一体化未来的问题。在寻找难民问题应对方案的过程中，欧洲一体化的拥护者提出难民的接纳是一项公共物品，因此，其权能应交给欧盟层面；而反对扩大欧盟权限者认为，是否以及接纳多少难民，这必须保留为欧盟各国的主权。例如，这也反映在《欧盟边境与海岸警卫队条例》对该机构的授权上，欧盟委员会在2015年12月的条例草案中曾要求欧盟边境与海岸警卫队可以在未受相关成员国同意的情况下，自行在该国领土上开展行动，但这一建议未能在欧盟内通过，最终的条例仅允许欧盟其他国家在遇到某个成员国不能有效保护其边境又拒绝欧盟边境与海岸警卫队介入的情况下暂时恢复边境检查。鉴于“民族国家至上者”坚决抵制进一步让渡主权，欧盟只能满足于基于“意愿者联盟”的灵活一体化形式，使得欧盟不得不重新考虑“多速欧洲”这一发展方案。

【本文为国家社会科学基金项目“德国外交政策新动向及我国对策研究”（项目编号：14BGJ009）的研究成果之一】

（作者系同济大学德国问题研究所/欧盟研究所所长，教授）

（责任编辑：张凯）

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[1] 《联合国难民署最新报告：去年全球难民近7000万》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-06/12297800.html.

[2] 1949年3月，德国西部各州在黑森州城市柯尼希斯坦签订关于共同为跨地区的科研机构融资的协议，其中包含的“柯尼希斯坦法则”（K?nigsteiner Schlüssel）规定了每个州应承担的融资份额的测算方法，即三分之二按该州税收收入、三分之一按该州人口。后来，这个法则的运用范围有所扩大，例如在德国联邦移民与难民局（BAMF）的希望避难者初次分配系统（EASY）中，各州的分摊额也是按“柯尼希斯坦法则”测算的。

[3] Hans-Jürgen Schlamp， “EU-Flüchtlingspolitik. Irrfahrt auf dem Mittelmeer”，http：//www.spiegel.de/politik/ausland/eu-fluechtlingspolitik-italien-setzt-alle-regeln-ausser-kraft-a-1219680.html.

[4] European Council， European Council conclusions （EUCO 9/18）.

[5] Lucas Rasche， Migration： EU leaders agree on lowest common denominator， Jacques Delors Institut， Berlin， 29.06.2018.

[6] Christoph Titz， “Flüchtlinge. Asylzentren au?erhalb der EU – ist das die L?sung？ ”， http：//www.spiegel.de/politik/ausland/fluechtlinge-asylzentren-ausserhalb-der-eu-ist-das-die-loesung-a-1214021.html.