基于费用—效益分析棚户区改造绩效评估——以蚌埠市棚户区改造为例

□孟 凡宋 昱

（1.安徽财经大学金融学院 安徽 蚌埠 233030；2.安徽财经大学会计学院 安徽 蚌埠 233030）

1 棚户区改造背景

目前城镇棚户区的存在已经成为阻碍城镇化进程的重要因素之一。解决好棚户区问题，是政府完成“住有所居”的重要一步。2008年金融危机爆发后，国务院为了刺激经济发展，启动了以棚户区改造项目为重点的保障性安居工程。棚户区改造项目是一项改善居民生活环境的民生工程，同时也是实现“中国梦”的伟大举措[1]。

为了保证棚户区改造的有效实施，政府制定了城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划，国家也出台了很多法律法规来规范棚户区的改造，加大改造和监督力度，如《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等。作为安徽省的老工业基地，蚌埠市棚户区改造任务重、时间紧。蚌埠市在被确定为全省棚户区改造试点城市后出台了多项政策措施，为全市的棚户区改造工作提供了大量的政策支持。

为了规范项目建设的经济评价工作，国家发改委建设部于1987年颁布了《建设项目经济评价方法与参数》，并在后期进行了完善，费用—效益分析成为项目经济效益分析的重要方法之一；2005年，高咏玲、贾元华等人建立了高速公路建设项目社会经济效益评价指标体系，利用模糊数学理论的方法，对高速公路建设项目带来的社会效益进行评价；2006年，贾丽丽站在国家的角度，从国家在铁路建设项目付出的代价和铁路项目本身对国家的贡献两个方面分析研究，以此来判断项目的经济可行性；2011年，罗文斌提出“双层双视角”绩效评价分析框架，对中国土地整理项目进行效益评价。可以看出，同样是具有外部效应的公共工程项目，费用—效益分析在棚户区改造方面的应用较少，本文将利用这一方法，对蚌埠市的棚户区改造项目进行经济效益、社会效益两个方面的评价分析。

2 棚户区改造现状

蚌埠市为了响应并落实国家对于安居工程的相关要求与部署，改善老城区居民的居住条件，发布了《蚌埠市“十三五”住房保障规划》，并整理规划了各区的棚户区改造任务。其中，蚌埠市2016—2020年期间需改造总项目个数104个，总户数54 958户，其中棚户区25个，改造项目12 886户，城中村项目71个，改造户数36 333户，危旧房项目8个，改造项目5 739户。棚户区就是所谓的“城中村”，棚户区具有居住人口多、平房密度大、房屋年久失修、配套设施不健全及环境乱等特点[2]，对整个蚌埠市的城市印象都有影响。因此想要改善居民居住环境，提升蚌埠市整体生活水平，棚户区改造这一改造任务势在必行。

进行改造前期和中期，蚌埠市政府从改造资金筹措、拆迁安置和改造方式等多个方面进行了充分的考虑。当前蚌埠市棚户区改造多数已经进入重建阶段，2017年，蚌埠市回迁安置棚户区改造居民1.5万户。截至2018年初，蚌埠市已改造246个棚户区，帮助12.8万户棚改居民实现了“安居梦”。

3 费用—效益实证分析

棚户区改造是一项惠民利民工程，最大特点就是持续时间长，会耗费大量人力物力，因此需要利用实证分析来确认此项目可行与否。本文将采用费用—效益分析法研究蚌埠市棚户区改造的可行性。

3.1 费用的衡量

3.1.1 衡量的标准

（1）直接费用：建设中的总投资及项目费用和建成后运营期成本。

（2）间接费用：大气污染费用和施工噪声污染费用。

3.1.2 费用的计算

（1）直接费用。棚户区改造的直接费用包括以下几点：建筑工程安装费=建筑单位造价×建筑单位面积；设备购置费=建筑工程安装费×5%；工程及其他费用均按市场价格计算；预备费是事先给定；建设期贷款利息看是否有贷款；销售费用=销售收入×2%。

（2）间接费用。①大气污染费用D1：棚户区改造所造成的大气污染费用主要体现在两个方面：居民健康损失D1（人）和家庭清洗费用D1（洗），即D1=D1（人）+D1（洗）。大气污染对居民身体健康造成的经济损失包括以下方面：D1（人）=M1+M2+M3，M1（因大气污染而生病死亡的损失）；M2（因大气污染而生病的治疗费用）；M3（因大气污染而生病造成的误工损失）。家庭清洗费用D1（洗）主要表现为车辆的清洗费用，棚户区改造项目产生的大气污染将会造成附近居民增加洗车次数：D1（洗）=nps，n（平均每辆车每年增加的清洗次数）；p（平均每次洗车的费用）；s（受影响范围的机动车数量）。②噪声污染费用D2：棚户区改造期间施工所产生的噪声污染费用D2应以噪声超标后的排污费用计算[3]。

3.2 费用的实证研究

3.2.1 棚户区改造项目的直接费用计算

该项目总投资估算如表1。

表1 总投资估算表

运营成本计算如下：

（1）能耗成本（3 a）。项目改造完成后，预估居民新鲜用水量400 000 m3/a，非居民新鲜用水量17 000 m3/a，市政中心用水量18 000 m3/a，年用电量11 000 kW·h/a，年天然气用量88万m3/a。①水费的计算。蚌埠市居民用水价格为2.5元/m3，非居民用水价格2.37元/m3，市政中心用水价格为2.27元/m3。水费=400 000×2.5+17 000×2.37+18 000×2.27=450.4万元。②电费的计算。蚌埠市电费价格平均0.455 3元/(kW·h)，电费=11 000×0.455 3=0.5万元。③天然气费的计算。蚌埠市天然气费的价格为3.52元/m3，天然气费=3.52×880000=309.8万元。能耗成本=450.4+0.5+309.8=760.7万元。

（2）管理成本。本项目预估管理成本按150万元/a计算。

（3）维护成本（30 a）。维护成本预估按40万元/a计算。在运营期内水电费等费用由居民承担，所以只在建设期3 a内算非居民新鲜用水量和电量。假设该项目水电费占全市的10%，可计算出能耗成本为（5 000+17 000×2.37）×0.10=4 529元。将以上计算出的费用填入表2。

表2 棚户区改造项目费用分析调整表

3.2.2 棚户区改造项目的间接费用计算

（1）大气污染费用D1。首先要计算附近居民健康损失D1（人）。在本项目中，施工扬尘中的PM10是主要影响人体健康的大气污染因子[4]。蚌埠市各个地区500 m范围区域的受影响的人口共计10 032人。由于相关方面的数据较难得到，根据受影响的人口根据上面的公式对人体健康损失做了估算接近30万元/a。再者计算家庭清理费用D1（洗）。本项目中影响的家庭户数有5 000户，按平均每户1辆汽车，则受影响的汽车总数为5 000辆。按照每年增加的清洗次数为24次，车辆的清洗费用为25元/次。则可以算出家庭清理费用=25×24×5 000=300万元。合计，大气污染费用=D1（人）+D1（洗）=30+300=340万元。

（2）施工噪声无人费用D2。本项目建设施工期间一般为露天作业，在施工地点，白天的施工噪声一般能够满足《建筑施工场界环境噪声排放标准》所规定的施工场界噪声限值；而晚上的施工噪声会超标，但是根据环控[1997]066号文中相关要求：夜间禁止施工，故 D2=0。

3.3 效益的衡量

3.3.1 衡量的标准

衡量的标准：

（1）直接效益：棚户区改造所获得的销售收入；

（2）间接效益：棚户区改造后的生态效益（居民居住环境的改善）；社会效益。

3.3.2 效益的计算

效益的计算：

（1）直接效益的计算。棚户区改造后的直接效益来源与销售收入，而销售收入取目前蚌埠市的平均房价并扣除相应税金，即：直接效益=房地产销售收入-相应税金支出。

（2）间接效益的计算。环境效益计算：采用综合评价法，将环境效益进行货币化。由于环境效益主要由居民的满意度来表现，因此采用问卷调查的方式对居民满意度进行调查。通过居民对该环境所意愿支付的酬金来作为环境改善产生的机会成本，即给居民带来的效益值：

式（1）中，BE为棚户区带来的环境效益；N为棚户区总人口；C为每位居民意愿支付的平均酬金；η为调整系数；S为居民意愿支付率。

社会效益计算：由于社会效益带来的影响是无形，由于棚户区的改造将会改变该区域环境，优化区域形象，从而提升该区域的城市发展竞争力。所以假设社会效益产生的间接影响能够提升间接效益，影响率为α：

式（2）中，N为总的专家打分人数；ω为指标体系所占权重；F为专家打分数。

社会效益为：

3.4 效益的实证研究

3.4.1 直接效益计算

根据蚌埠市棚户区改造计划中，棚户区改造项目为12 886户，目前蚌埠市房价均价在6 584元/m2，通过查阅《建筑项目经济评价方法与参数》（第三版）可知房屋的换算的影子系数为1.1，相关税率按10%计算。则直接效益代入数据得：

直接效益=12 886×6 584×1.1×(1-10%)

=83 993 009.76

3.4.2 间接效益的计算

环境效益：棚户区总人口12 886户，调整系数为0.8，问卷调查结果整理如表3。

表3 问卷调查结果

经计算可知，BE=12 886×208×0.8×0.716

=1 535 268.97。

3.4.3 社会效益影响系数的确定

在费用效益分析中，直接效益在项目开始时便一次性结清，而间接效益会在未来产生现金流形式进行回流，假设折旧率为0.2（即在未来每年间接效益以0.2的折旧进行递减），棚户区改造后到完全失去间接效益时限为30 a。

4 结束语

基于以上对费用和效益的分析，得出EPV=1 341.4万元＞0，因此政府通过拟建该项目获得符合或超过社会折现率的社会剩余，因此可考虑本项目的接收。棚户区改造项目将会极大地促进蚌埠市的经济发展，对蚌埠市新型城镇化建设的发展也具有重要意义。根据实证研究可以看出棚户区改造的影响因子分为社会技术进步、招商引资与景观和谐度等。因此，在改造期间政府相关部门应当做到以下3点：

（1）在棚户区改造前期，政府部门应做好与拆迁户的协商工作，针对不愿意搬迁、乘机想赚取钱财的原住户，政府应当积极与其协商，使前期工作顺利开展；另外，在政府规划棚户区改造工作时应统筹兼顾时间布局和空间布局，有关部门需要从宏观上把握时间布局和空间布局，这是高效率完成棚户区改造的前提；在融资方面，政府可以采取多渠道融资模式，这里可以参考银团贷款的运作方式进行融资[5]。

（2）在棚户区改造中，政府应完善基础设施建设。改善群众住房条件是棚户区改造的出发点和落地点，蚌埠市可以在棚户区进行改造的过程中完善基础设施建设。

（3）在棚户区改造完成后，政府要做好环境美化工作。棚户区改造的目的不是简单的拆除重建工作，而是建立一个适宜居住的生态体系，一切的出发点都是以人为本[6]，因此政府应当注重环境美化工作，做到棚户区改造、基础设施建设、环境美化三位一体，有效地去推进棚户区改造工作。

目前，全国多地都在进行棚户区改造工作，因此蚌埠市相关单位应当积极与其他进行棚户区改造的城市交流，学习其他地区的先进之处，对本市棚户区改造过程中的不合理之处及时进行改良，使棚户区改造工作能够高效完成。