促进生态文明建设共创绿色美丽四川——四川省退牧还草工程成效显著

在国家发改委、农业农村部等部门的大力支持下，在四川省委、省政府的正确领导下，2003～2018年度，四川省在甘孜、阿坝、凉山州的石渠、红原、木里等48个县实施了国家天然草原退牧还草工程。中央投资35.14亿元，开展围栏建设14081万亩（1亩≈677平方米，下同），其中禁牧3525万亩、休牧8945万亩、划区轮牧1611万亩，退化草原补播改良3588万亩，人工饲草地建设84万亩，舍饲棚圈建设4.7万户，黑土滩治理11万亩，毒害草治理10万亩。

1 工程建设成效

1.1 草地植被加快恢复，草原生态环境明显改善 据2017年监测，退牧还草工程区内植被盖度平均89.3%，比工程区外高12.4个百分点；工程区内植被高度平均23.4厘米，比工程区外高46.3%；工程区内鲜草生物产量平均372.1千克/亩，比工程区外高17%，比全省天然草原平均产量高13.6%。草原得以休养生息，草原植被加快休复，有效遏制了草原生态环境加速恶化的势头。

1.2 生产方式逐步转变，畜牧业生产能力显著提高 各地以实施退牧还草工程为契机，结合牧区扶贫开发，落实草原生态补奖政策，进行现代草原畜牧业试点，改善草原畜牧业基础设施，实行禁牧休牧划区轮牧。合理利用天然草原，大力开展人工种草，推行舍饲半舍饲，改良牲畜品种，加快出栏周转，有力推进了草原畜牧业生产方式的转变，使现代草原畜牧业试点示范迈出了坚实的步伐，畜牧业综合生产能力和效益明显提高。

1.3 农牧民收入较快增长，护草管草意识得以强化 通过工程实施，广大农牧民不仅享受到国家补贴政策，而且生产生活条件得到明显改善，收入逐年增加。2017年牧区农牧民人均可支配收入11 308元，较2016年增长33%。广大农牧民感受到了退牧还草工程带来的实惠，参与工程建设，自觉管护草原、维护牧区藏区稳定的积极性明显提高。各级干部及社会各界耳闻目睹工程建设取得的成效，对工程实施更加认同重视，对草原生态保护建设更加关注。退牧还草工程的实施还有力推动了草原确权承包、禁牧休牧轮牧、草畜平衡等制度的落实和草原执法监理工作的开展，也为实施草原生态补奖机制奠定了坚实基础。

2 主要工作举措

2.1 强化工程组织领导，把好责任关 组织领导是前提。省州县各级党委、政府深刻认识到退牧还草工作的重要性和项目管理的严肃性，切实加强组织领导，认真落实“目标、任务、资金、责任”四到州县的地方政府负责制、行政首长负责制。

2.1.1 落实目标责任 每年省发改委、省农业厅与项目州政府州长签订退牧还草工程目标责任书，州、县、乡人民政府主要领导也层层签订了目标责任书。

2.1.2 坚持培训教育 坚持每年开展项目管理、质量管理、资金财务管理、廉政监督管理等专题培训，不断提高各级管理人员项目管理水平，增强工程质量意识和资金安全意识，把项目建成精品工程。切实加强干部职工反腐倡廉警示教育，坚决守住廉洁从政底线，把项目建成廉洁工程。

2.1.3 强化统筹协调 各地在领导小组的统一指挥下，有力有序组织工程建设和管理，协调解决各种问题矛盾，构建统一组织领导、统一指挥协调、统一实施工程、统一监督管理的工作机制。

2.1.4 制定管理细则 按照国家发改委、农业农村部《退牧还草工程项目管理办法（试行）》的要求，省发改委和农业厅制定了《四川省退牧还草工程项目管理实施细则（试行）》，做到有章可循。

2.2 强化工程“四制”监管，把好制度落实关 各级农牧部门认真落实项目实施责任制，一把手负起工程实施主体责任，做到权责统一。各工程建设单位严格按照《招投标法》和《政府采购法》等有关法律法规，坚持公开、公平、公正的原则，实行公开招投标或政府采购，并主动请监察、审计等部门派人监督，切实规范招标采购行为。按国家有关要求，工程建设单位委托具有乙级以上草业建设工程监理资质的单位，对工程建设实施了规范监理，确保工程建设质量和效益。项目县与牧民签订合同，明确项目建设和管护的责权利，建设单位与施工单位、围栏和草种供货企业等签订合同，明确合同要素和条款，严格按合同规范操作。

2.3 强化工程质量监管，把好建设质量关 各地精心组织施工队伍和技术力量，按照农业农村部《草原网围栏和刺丝网围栏建设技术规程》安装围栏，按照《草地改良的技术规程》进行草地补播，按照《禁牧休牧技术规程》实行季节性休牧和划区轮牧，保质保量按时完成建设任务。加强建后管护和草原执法，制定管护措施，落实管护责任，做好管护工作，加大草原执法监理力度，严厉打击各种破坏、偷盗草原建设物资的违法行为，巩固项目建设成果。

2.4 强化工程资金监管，把好资金安全关 四川省特别注重加强资金管理，原四川省畜牧食品局与省监察厅联合下发了《关于进一步加强退牧还草工程项目资金监管工作的通知》，对资金监管工作提出了具体要求，建立了“州审县”的竣工决算审计制度。凉山州畜牧系统建立了退牧还草工程内审制度，州局每年组织人员对项目县进行内部审计，发现问题，及时整改。工程建设单位认真执行有关规定，建立了退牧还草资金财政专户，实行专款专用，一支笔审批，单独核算，杜绝挤占、截留、挪用和层层克扣退牧还草资金现象发生。

2.5 强化工程监督检查，把好检查验收关 各级建立和推行了财政、审计全程介入项目监管的工作机制，农牧部门主动邀请和配合财政、审计部门开展监督工作，从项目实施方案编制评审、招标等前期工作、施工作业、财务核算到检查验收，各级财政、审计部门均全程参与监管和指导。阿坝州建立了退牧还草举报制度，设立举报箱，公布举报电话，主动接受社会群众监督。为确保检查验收工作取得实效，按照国家发改委、农业农村部《退牧还草工程项目管理办法（试行）》和省发改委、农业厅《四川省退牧还草工程项目管理实施细则（试行）》的有关规定，项目验收实行县级全面普查初验、州级终验、省级抽查，并严格执行检查验收工作责任制，检查验收人员要对检查验收结果负责。各级管理部门严格落实检查验收工作责任制，检查人员认真负责开展工作，确保抽查核实面，对检查验收的内容签字负责，并与当地政府交换意见，提出整改建议，跟踪整改落实情况。甘孜州建立了退牧还草工程督导员制度，州农牧局抽调专业人员20多名驻县蹲点督促指导退牧还草工作，每年驻点时间长达半年以上。

3 工程实施中的主要问题

3.1 工程建设难度增大 工程实施区多在高寒偏远牧区，交通不便，施工期短，工程实施点多面广，物资运输和野外作业难度大，加之工程建设物资及运输、安装费用大幅涨价，工程招标流标现象时有发生。

3.2 产业扶持政策不配套 退牧还草工程建设内容侧重于生态建设，新增的人工饲草地、牲畜棚圈建设等产业项目只选择在全省20多个退牧还草项目县开展试点示范，投入少，补助标准低。项目县普遍重工程建设任务完成，轻后续产业扶持政策配套，难以持久巩固退牧还草工程成果，实现“退得下、禁得住、能致富”的目标。

3.3 建后管护工作不到位 一些地方“重建设、轻管护”，缺少工程建后管护的有效措施和办法，执法监督工作不到位，工程设施偷盗损毁严重，禁牧、休牧区偷牧现象时有发生。

3.4 地方配套难 由于项目工程区集中在牧区和少数民族地区，地方财政十分困难，省、州配套资金难以落实到位。

4 建议

4.1 改进建管方式，提高投入标准，确保工程建设发挥持续生态效益 为了让退牧还草这项生态和民生工程持续产生综合效益，很有必要改进“就草而草、内容单一”的规划设计理念，改进“低投入、大任务”的实施方法，充分考虑青藏高原牧区工程建设的特殊性和艰巨性，确保工程真正实现“退得下、稳得住、不反弹、能致富”的目标。

4.1.1 改进围栏建设模式，增加工程投入，提高建设标准 将原来实施的禁牧、休牧和划区轮区建管责任不明的“大围栏”改为以户或村为建管责任主体的“小围栏”，其中在原禁牧、休牧围栏任务中建设1000亩/块以下，以村（联户）为单位的划区轮牧围栏草地。将建管责任落实到户，开展户平10～30亩的小围栏人工饲草地建设，管护责任落实到人。围建方式改变后，按目前建设成本测算，两种建设方式的亩平均围建成本分别为70元和600元左右，为此，建议将工程围栏建设投资标准提高。

4.1.2 建议提高配套建设补助标准 人工饲草地建设资金由160元/亩提高到600元/亩，舍饲棚圈建设补助由3000元/户提高到2.4万元/户。

4.2 完善规划设计，出台配套政策，持续深化退牧还草工程 要持续维护草地生态的动态平衡，人是根本，草是基础，畜是关键，只有把三者作为草地生态保护的核心要素进行综合配套建设，才能真正建设和保护好草地生态。建议启动退牧还草续建完善工程。将户营小围栏人工饲草地建设、舍饲棚圈（暖棚、贮草棚、敞圈）建设、鼠荒地（板结地）治理、巷道圈、牧道、国家级草原固定监测点、围栏修复工程（因围栏已安装10年左右，锈蚀、损坏比较严重）等纳入工程建设的主要内容，给予实实在在的扶持。

4.3 将工程建设资金以切块方式下达 建议国家根据各省的工程建设实际需求情况，不再规定具体建设内容和实施方式，由地方自主统筹用于退牧还草和国家牧区半农半牧区草原生态保护建设。

（来源：四川省农业厅草原处）