“放管服”：从资质管理走向行为管理

张乾友

“放管服”改革是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命。党的十八大以来，随着“放管服”改革推进的不断深入，我国营商环境持续改善，市场活力明显增强，人民群众办事创业更加便利。在“放管服”改革推进过程中，政府对市场的管理方式逐渐从传统的资质管理向行为管理转变，这是推动政府职能转变的重要方式，也是实现国家治理能力现代化的重要途径。

政府市场管理的方式及其演进

市场是现代社会创新活动的源头，从蒸汽机到互联网，几乎所有给人类社会带来根本性变革的技术创新、社会创新都是从市场中产生的。从现代化历程来看，只有当市场得到充分发育时，一个国家的经济、社会以及综合国力才能得到快速稳定的发展。不过，市场经常会出现失灵，轻则影响国民经济的正常运行，重则危及社会的和谐稳定。可见，市场活动需要得到有效的管理，对市场活动的管理因此也成了现代政府的基本职能。

从实践来看，政府对市场活动的管理主要有两种方式，即资质管理与行为管理。所谓资质管理，是指政府主要调节市场主体从事特定市场活动的资质，通过确定资质条件、审核市场主体，最终批准相应的主体进入市场。所谓行为管理，是指政府不限制任何市场主体进入任何市场领域，而侧重于监督其行为是否符合市场原则和相关的法律法规，并对违反者施以相应的惩戒性措施，以督促其纠正。

在我国市场经济发展的初期，主要采取的是资质管理的方式，其制度表现为我们熟悉的行政审批制度。这一时期政府之所以主要通过审批的方式进行管理，主要有以下几方面的原因。第一是计划经济的行为惯性。在计划经济时代，政府是唯一有资质从事经济活动的主体，其他主体要加入到经济活动之中，都必须“借用”政府的资质，而这种“借用”能否达成，则取决于政府的审批。市场经济改变了这个现实，但各级政府的观念还未转变到位，仍然习惯于通过资质审批的方式管理市场活动。第二是市场主体的成熟度不够。市场经济既是自利经济，也是责任经济，只有当所有市场主体都承担起各自的责任时，才能在一个健康的市场中实现各自的利益。改革开放初期，我国许多市场主体存在不同程度的责任缺失，导致假冒伪劣盛行、生产事故频发等后果，无形中倒逼政府加强资质审核，通过准入控制降低市场风险。第三是我国的发展还处于模仿阶段。资质管理必然产生较高的进入门槛，导致市场竞争水平较低和创新活力不足。当我国还处于以模仿为主的发展阶段时，对创新的需求并没有那么强烈，所以资质管理对竞争和创新的制约还没有产生太大的负面效应。

加入世贸组织以来，我国市场经济的发展进入了一个新的阶段，必须与西方发达市场开展直接竞争，整个社会对于创新的需求空前高涨。在这一背景下，我国政府揭开了行政审批制度改革的大幕，自觉寻求从资质管理向行为管理的转型。党的十八大以来，随着“放管服”改革的提出，从资质管理向行为管理的转型得到实质性推进，并逐渐成为政府履职方式现代化的实现途径。比如，当前各地正在广泛推行“企业投资承诺制”，免去了对投资资质的事前审批，改为在企业主动承诺之后监督其行为是否履行了承诺。这一改革极大降低了市场的交易成本，也有助于建立政府与市场间的信任关系，为从资质管理向行为管理的转型起到了积极的示范作用。在中国进入新时代的历史背景下，我们需要深刻认识这一转型的必然性，进而通过更为彻底的改革举措来推进这一转型。

走向行为管理的必然性

资质是指从事某项市场活动的资格与素质，资质管理的关键在于明确相应的素质条件，从而判断某一特定市场主体是否达到了相应的要求。根据古典经济学的假设，市场是一个开放的经济活动空间，所有市场主体都应有自由进出市场的权利，只有这样，市场才能通过优胜劣汰来有效地配置资源。但在实践中，许多市场活动不仅会产生经济效应，也会产生社会效应，比如，从事食品生产不仅会带动经济增长，更会影响公众健康，在这样的领域，政府承担起审核市场主体是否具有相关资质的职能是非常必要的，是对公众负责的表现。

但是，资质并不等同于行为，某个市场主体获得了某项资质不等于它此后所有行为都是负责任的。当资质管理成为基本的市场管理模式时，社会自然会将资质当作政府的背书，当某个市场主体做出了不负责任的行为时，社会就会认为政府没有承担起相应的责任。久而久之，政府就被动地承担起了整个社会的无限责任，一个小小的市场纠纷也可能引发对政府的信任危机，导致政府难以有效开展社会治理，这是资质管理模式必然会造成的影响。比如在注册制时代，我国的保健品管理属于典型的资质管理，一旦发生安全事故，社会总是会认为属于政府责任，结果非常不利于培育市场主体的责任意识，也增加了政府的管理成本。而在推出备案制后，资质的重要性不断降低，行为管理成为相关部门更重要的工作，而保健品的安全也更多变成了市场主体的责任。这既有利于培育市场主体的责任意识，也有利于将有限的政府资源投入到更重要的公共事务上。

同时，资质管理通常包含了较高的市场准入标准，能够获批的通常是在市场中已有较大优势的市场主体。对于政府来说，这可以带来管理上的便利性。对于市场和社会来说，却可能造成竞争不充分和创新能力低下的后果。在资质管理模式下，未能获批资质的市场主体被排除在竞争之外，获批资质的市场主体则可以坐享垄断红利。结果，市场的整体竞争水平严重不足，产品价格无法降到合理水平，使整個社会承担了高昂的经济成本。而在缺乏竞争压力的前提下，那些有资质的市场主体也没有动力进行创新，最终将阻碍技术进步，也不利于一个国家综合国力的提升。

与资质管理相比，行为管理有以下几个方面的优势，决定了我国的市场管理模式必须向行为管理转变。

首先，强化了有限责任的观念，有助于在培育市场主体责任意识的基础上塑造有限政府。对市场主体的行为管理意味着政府改变了承担责任的方式，不再通过审批资质来为市场主体的所有行为背书，而是通过对市场主体自发行为的事后监管来督促市场主体做出负责任的行为。在市场主体的责任意识得到提升之后，政府也不再需要大包大揽地承担所有社会责任，从而可以优化职能，逐渐转型为精简高效的有限政府。

其次，有利于激发市场主体间的竞争并鼓励创新。资质在实践中往往变异为特权，许多市场主体在获批相关资质后不再积极从事生产，而是通过“外租”资质的方式获取垄断利益，这种行为严重腐蚀了市场经济，也易于滋生腐败。行为管理放开了市场准入，让所有市场主体在更加公平的基础上开展竞争，有利于最大限度地调动所有市场主体的创新意识，从而提高社会的整体创新能力。同时，作为事后监管，行为管理鼓励市场主体在既有市场规范与法律框架下不断寻求各种有利于提升市场效率与增进社会利益的行为方式，这也为市场主体的创新行为开拓了更为广阔的空间。

再次，有助于同时实现使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的双重目标。资质管理是对市场机制的过度干预，在一定程度上破坏了市场的优胜劣汰功能，阻碍了市场在资源配置中决定性作用的发挥，这是政府职能的“越位”。变资质管理为行为管理是让政府“归位”，不去干预市场机制的正常运行，而是在市场调节的基础上发挥政府为社会利益保驾护航的职能，从而通过政府履职方式的优化来促进政府与市场关系的和谐有序。

进一步推进向行为管理的转变

从资质管理向行为管理的转变需要在放、管、服三个层面得到进一步深化。

在“放”的层面，需要更加科学合理地确定“放”的范围和方式。改变资质管理的传统模式并不意味着政府不再需要审核任何资质，但从进一步激发市场活力、提升国家创新能力和促进政府履职方式现代化的需要出发，各级政府仍有大量应当下放甚至取消的审批事项。在过去几十年的审批改革中，世界各国都出现过一度下放或取消的审批事项重新被收回或增設的情况，这表明确定放权范围是一件非常复杂的事情。正因其复杂，所以各级政府必须充分了解相关职能部门的管理需求、市场主体的利益需求与社会公众的利益需求，在此基础上科学合理地确定“放”的范围和方式，并根据现实的变化建立“放”与“收”的动态调整机制。

在“管”的层面，需要建立更加积极负责的事后监管体制。“放”不是为了推卸责任，而是为了寻找承担责任的更好方式。过去几十年世界各国的行政改革普遍走过了一个从解除规制到建设监管型政府的历程，目的就是要在充分发挥市场主体创新意识和创新能力的前提下督促市场主体积极承担社会责任。近些年国内许多公共事件的发生都有政府“缺位”的影响，要防止类似事件的发生，就需要明确行为监管是政府理应承担之责，并从维护市场秩序、促进社会利益和增强国家治理能力的高度出发，建立更加积极负责的行为监管体制，促进市场利益与社会利益的和谐一致，促进市场与政府的良性互动。比如，在“投资承诺制”改革中，各地都提到“过程重监管”的原则，而且强调运用信用制度进行柔性监管，更多通过激发市场主体的责任意识而不是片面运用行政强制来达成监管目标，这就是一种促进市场与政府良性互动的有益探索。

在“服”的层面，需要进一步明确为社会利益服务的价值导向。从形式上看，放管服改革方便了市场主体，但改革的目的并不是为了方便市场主体逐利，而是为了增强市场活力，进而让市场能够更好地在政府引导下促进社会利益。同样，随着市场风险的增多，加强监管也必然要求政府更加全面地介入到市场主体的微观行为之中，但这并不意味着各级政府可以随意进行职能扩张。政府监管的目的是为了促进社会利益，只有当某些市场行为可能损及社会利益时，政府才应当进行监管，而当某些市场行为不会损及社会利益时，政府就不应当出于别的理由要求进行监管。对政府来说，服务就是去促进社会整体的利益，而不是促进市场主体或政府机构自身的利益，只有以此为导向的改革才能促进以人民为中心的发展目的。

从资质管理走向行为管理是实现政府履职方式现代化的重要途径。为推进政府履职方式的现代化，需要进一步探索如何更好地向行为管理转变。

（作者单位：南京大学政府管理学院）