权力清单视野下推进政府治理创新，打造我省法治化营商环境

郑颖　申玉兰

摘 要 权力清单制度的实施，为打造地方优质营商环境提供良好的体制机制基础。本文试从分析石家庄市推进权力清单制度的实践与特点角度出发，分析在实施权力清单、责任清单、监管清单和负面清单四个清单过程中存在的问题，制约法治化营商环境发展的因素，探寻提升石市政务服务水平，打造河北省富有吸引力的法治化营商环境的有效途径。

关键词 权力清单 法治化 营商环境

良好的外部环境是投资兴业的沃土，这要求地方政府必须正确处理政府与市场的关系，恰当界定政府的权力边界，为打造优质营商环境提供良好体制机制基础。河北省积极落实权力清单制度，善于创新，以打造完善的行政审批制度体系为重点，确保政府各项权力规范运行。本文试从分析石家庄市推进权力清单制度的实践与特点角度出发，探寻提升石市政务服务水平，打造河北省富有吸引力的法治化营商环境的有效途径。

1本文对权力清单制度的研究角度及外延界定

近年来，党和国家大力推行权力清单制度。党的十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”如何界定权力清单制度的概念、范围及种类，理论界与实践中均无定论。李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中指出政府要建立“权力清单”、“负面清单”、“责任清单”三个清单。2015年中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求地方省、市县级政府部门限期公布权力清单、积极推进责任清单工作。实践中，各地各部门在推行权力清单制度方面进行了各具特色的有益探索。如有的推出清权、确权、配权、晒权、制权的“五权改革”，有的实施权力清单、责任清单、负面清单的“三张清单制度”，有的地市建立“四套班子”权力清单等。而石家庄市于2015年5月编制完成并向社会公布了包括权力清单、责任清单、监管清单和负面清单在内的“四个清单”。本文立足于河北省会石家庄市推进权力清单制度的实践，拟从权力清单、责任清单、监管清单和负面清单四个清单的角度展开对权力清单制度的研究。

2石家庄市权力清单制度实施现状及对营商环境的影响

2.1出台文件完善权力清单，深化“放管服”改革，加快法治化营商环境建设步伐

根据2015年石家庄公布的“四个清单”，石家庄市本级纳入权力清单编制范围的部门50个，责任清单实施部门60个，监管清单涉及40个部门487项内容，负面清单主要是针对来本市投资的项目明确了严控涉煤项目和高耗能项目的审批。

2017年6月，石家庄出台《全面编制公开政务服务事项目录清单和实施清单方案》，要求全市所有涉及政务服务领域的各级政府部门、直属事业机构（单位）、依法承担行政职能的事业单位、其他部门以及具有公共服务职能的企业都必须编制政务服务事项目录和实施清单。清单包括行政权力事项、公共服务事项两大类别。9月出台《石家庄市“互联网+政务服务”工作实施方案》，要求在9月底前各地政府各部门完成政务服务事项目录清单、实施清单、编码和办事指南规范完善工作，通过本级人民政府门户网站集中公开发布，2017年11月底前，建设贯通县、乡和市直各部门的市级“互联网+政务服务”平台，全面公开政务服务事项，实现部分事项网上办理。2017年11月21日，石家庄市将市级36个部门和单位的550项政务服务事项目录清单通过互联网向社会公布。根据石家庄市政府官网最新公布信息，石家庄市级48个部门目前保留实施的行政权力共计1857项。52个部门公布了责任清单，项目包括部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后管理制度、公共服务事项四个部分。37个部门公布了市场主体行政审批后续监管清单。权力清单的整理工作取得阶段性成果，当前，该项工作正在向县、市一级继续推进。

2017年，石家庄市在全省率先成立市县两级行政审批局，证照登记实现“二十六证合一”，行政许可事项办理时限平均减少15.5天，新增市场主体17.98万户。全年实际利用外资13.9亿美元、增长14.2%，引进省外项目资金991亿元。

2.2权力清单实施力度不足，制约了法治化营商环境的发展速度

根据2017年粤港澳大湾区研究院发布的中国城市营商环境指数排行榜单数据，石家庄以0.422的成绩在全国35个调查城市中排名倒数第三。分析石家庄排名靠后的主要原因：一是部分软环境指数很差。在石家庄市开办企业平均耗时42天，远远高于时间最短的广州（28天），执行合同耗时397天，远远高于南京（112天）。二是生态环境指数排名倒数第三，PM2.5年均浓度超出国家安全值数倍。三是商务成本过高，在商务成本最高的十个城市中排名第八。四是市场环境指数排名倒数第七。市场环境指数是反映一个城市的经济综合水平及活力水平指标。五是社会服务指数排名倒数第三。石家庄在融资服务指数上成绩甚至为零。从权力清单制度运行的角度分析，以下因素制约了石家庄市法治化营商环境的优化。

（1）以行政部门为单位对权力清单进行分类，缺乏统筹设计，制约了营商环境的法治化进程。目前石家庄市级行政权力是以市政府职能部门、直属事业单位及具有公共服务职能的企业为单位梳理行政权力，党委部门和其他部门的权力未列入，很多承担公共职能的社会组织也没有列入。另一方面，未从行政权力的类别出发对权力进行归类，部门之间缺乏对权力配置的界定、分工、协调。以开办企业为例，当前虽然石家庄证照已实现“二十六证合一”，但开办企业还需要企业名称预先核准，很多企业的经营范围还需要专项审批、前置审批等，对各种形式的公司要求的文件要求也各不相同，审批涉及多個部门，但石家庄市目前部门之间缺乏信息共享与互通，各自为政，不同程度的存在职能交叉和缺位问题，延长了开办企业的各个环节的审批时间，拉低了营商环境的软环境指数。

（2）权力清单内容不够完善，梳理条目过粗，制约了营商环境的效能提升。目前石家庄市级48个部门保留实施的行政权力共计1857项，与浙江省宁波市本级44个部门的5612项行政权力比较相去甚远。数量差异的主要原因在于我市的权力梳理过粗，内部职权与外部职权划分不够明晰，仅对大项进行了公示，而很多大项权力中还包含了多项环节和程序，未在权力清单中明确列举，也未在清单中公示每一项权力的办事流程，因而操作性不强，不能给群众提供明确清晰的办事指南，企业来石家庄投资办厂的程序不够规范细致便捷。政务服务水平不足，降低了我市营商环境的吸引力。

（3）权力清单制度配套措施建设滞后，外部服务配合不足，制约了营商环境的优化速度。权力清单制度只是在政府深化“放管服”改革过程中的其中一项制度，必须与其他制度配套实施，才能瓜分发挥其对改善营商环境的积极作用。目前，石家庄的权力清单只对行政部门的权力予以公布，实践中，权力清单制度通过清权和配权将很多事项转化为市场和社会组织承担，但未及时调整责任清单和监管清单。从政府履行外部职能分析，权力下放的清单存在不相匹配问题，对企业和社会的服务仍不到位，造成我市商务成本过高，社会服务明显跟不上，为企业创造良好营商环境的服务效果未充分体现出来。

3完善石家庄市权力清单制度，打造法治化营商环境的对策建议

为切实增强对投资商的吸引力，发挥省会城市示范带头作用，本市政府应进一步转变政府职能，完善权力清单制度，贯彻落实“放管服”改革的具体措施，从而营造良好的法治化营商环境。

（1）科学配置行政权力，跨部门统筹制定权力清单。政府应加强顶层设计，由牵头部门加强调研，针对企业反映问题较为集中的权力清单进行调整，统筹部门之间的权力配置。可参考宁波的做法，将行政权力分别按行政权力九大类别和部门两种方式制定权力清单，便于群众根据个人不同需求查找权力内容。针对开办企业服务，可考虑进一步放低注册门槛，如放宽企业从业人员、前置审批许可、经营范围、经营期限等方面的限制，缩短注册时间。逐步取消施工合同、建筑节能设计审查备案等事项，由政府统一组织评估。还可参考上海开办企业“一窗通”服务平台的做法，由工商部门将企业名称预先核准、办理营业执照合并为一个环节，公安部门取消公章刻制许可，企业在拿到执照后即可在线选择刻章点刻章。从而将企业开办环节减少为工商执照、公安刻制公章、税务涉税事项（含申领发票）3个环节，并实现开办企业工商营业执照、公安刻制公章、税务涉税事项完全在线申报，从而提高市场准入的便利化程度。

（2）规范权力分类、运行步骤、方式、次序、时限，促进行政权力内容、程序法治化。应从提升行政效能的角度，对行政权力间的关系进行结构化框定，优化权力行使的各个流程。可借鉴宁波市的做法，细化权力目录库，细化权力事项的分类，细化不同权力事项行使的程序，一并在权力清单中予以公布。宁波市根据权力来源将市本级行政权力划分为市级保留事项、县（市、区）属地管理事项、共性权力事项和审核转报事项，每一项权力清单中除列明权力事项类型、权力来源、实施机关、責任处室、办事对象、到办事窗口的最少次数、法定期限、承诺期限、咨询电话、监督投诉电话、办件类型外，还将办事指南、流程图在清单中一并公布，将受理条件、办理材料、办理流程、收费情况、法定依据一一分项列明，一目了然，便于办事企业、群众进行查询，极大的提升了政务服务的效率，吸引更多的企业前来投资办厂。

（3）围绕减少企业负担、为企业成立和发展服务拓展权力清单，完善法治配套制度建设。要规范政府与市场、社会的关系，科学拓展权力清单的类型、范围、项目，处理好简化内部流程和加强外部服务的关系。针对我市生态环境指数过低的问题，应考虑增加专门的环保权力清单目录，切实加强环保部门对提升我市生态文明水平的职责担当。解决我市商务成本过高的问题，应通过调整权力清单内容，公布各项收费目录等方式降低商务成本。同时，应增加制定权力清单的群众参与度，在充分调研，听取各方的意见建议基础上，及时制定、修改调整权力清单，完善权力清单动态调整机制。在食品药品安全、公共设施安全、环境保护以及特种行业资质评估等领域，应充分吸取以往权力精简之后政府事中事后监管没有跟上的教训，强化责任清单、监管清单的配套建设。学习先进地区经验，加快释放社会的创造活力的负面清单建设。

参考文献

[1] 成元章，贺夏蓉.实行权力清单制度[N].学习时报，2017-01-16（A2）.

[2] 佚名.便利化加速！这里开办企业时间由22天缩短至5天，工商行政管理半月沙龙[DB/OL].http：//baijiahao.baidu.com/sid=1596315695246667755𝔴=spider&for;=pc，2018-03-30.